Liberté, égalité, neutralité (du net)

La construction politique d’un enjeu technique

dimanche 9 octobre 2011, par Ivan Collombet

Thèmes : Internet

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Le débat sur la neutralité du net, lancé il y a près de dix ans dans le champ académique, connaît aujourd’hui une véritable vogue politique. Depuis l’année dernière, le régulateur des télécoms français, le régulateur américain et la Commission européenne ont pris position sur le sujet ; une proposition de loi a été rejetée par l’Assemblée nationale [1], mais le rapport d’une mission d’information paritaire [2] a recommandé d’adopter des dispositions législatives ; aux Pays-Bas, un projet de loi est en cours d’adoption. Les termes du débat sont cependant loin d’être clairs, et la neutralité du net, comme nombre de questions techniques, paraît vouée à un destin politique ambigu.

Une bataille de définition

La neutralité du net peut être définie comme le principe selon lequel toutes les informations doivent être transmises à la même vitesse sur le réseau internet, quels que soient leur nature, leur émetteur ou leur destinataire. Ce principe, respecté en pratique pendant des années par les opérateurs internet, semble aujourd’hui remis en cause. Le débat est de savoir si la loi ne devrait pas le protéger – une question politique importante qui soulève des enjeux en termes économiques comme de libertés publiques et concerne un secteur encore peu régulé.

L’idée selon laquelle toutes les informations devraient être transmises à la même vitesse sur le réseau internet n’a rien d’intuitif. Pourquoi vouloir en faire une règle contraignante ? Les partisans de la neutralité avancent que des discriminations dans la transmission entraveraient la liberté de communication et le développement de l’économie numérique, l’existence d’une plate-forme internet ouverte favorisant à l’inverse leur épanouissement.

La vigueur actuelle du débat s’explique par le développement des menaces pesant sur la neutralité. Il est devenu techniquement plus facile de transmettre de grandes quantités d’informations à des vitesses différentes et de bloquer certains flux, par exemple en fonction du protocole utilisé ou du contenu des échanges. Les acteurs économiques ont aussi plus intérêt qu’autrefois à enfreindre le principe de neutralité : les fournisseurs d’accès à internet pour rentabiliser leur réseau ou réduire les investissements nécessaires pour faire face à la hausse du trafic ; les titulaires de droits d’auteurs pour empêcher le piratage ; les fabricants d’équipements de réseaux pour vendre des équipements de réseaux dernier cri ; etc.

Fait surprenant au premier abord : il y a peu d’opposants déclarés à la neutralité du net. Cette situation s’explique sans doute par la popularité acquise par le terme « neutralité » auprès des internautes. Mais elle vient aussi de la possibilité de développer des conceptions de la neutralité à géométrie variable : la nécessité d’une intervention spécifique de l’État pour protéger la neutralité est ainsi remise en cause par des acteurs qui affirment que la neutralité est une bonne chose mais qu’un niveau élevé de concurrence sur le marché des communications électroniques serait le meilleur moyen de la garantir ; tout le monde admet par ailleurs qu’existent des raisons techniques qui justifient des exceptions au principe, au moins pour bloquer les attaques informatiques, mais il n’y a pas de consensus sur l’ampleur des dérogations qu’il paraît légitime d’accepter.

Liberté et égalité : des valeurs insuffisantes pour penser la neutralité
Ces différences de définition sont logiques. En effet, le débat ne porte pas sur la définition d’un fait (sur lequel il serait rationnel de s’accorder) mais sur la définition d’une norme juridique (ce qui ouvre la possibilité de conflits au niveau des valeurs). La norme qui fait l’objet des discussions (la neutralité du net) ne se situe d’ailleurs pas au niveau des valeurs générales mais au niveau des règles spécifiques encadrant certains domaines d’activité (en l’occurrence la transmission d’information sur internet). De ce fait définir la neutralité du net revient à défendre qu’il serait souhaitable de réguler le réseau internet d’une certaine manière, ou pas, et résulte d’un compromis entre les différentes valeurs mises en jeu à travers son fonctionnement – liberté de communication, liberté de commerce et d’industrie, libre concurrence, innovation sociale, croissance économique…

En dépit de sa complexité, le débat semble pouvoir être schématisé comme opposant les partisans de la liberté et ceux de l’égalité. Lorsque l’internet s’étendait rapidement, tous ses acteurs avaient intérêt à ce que le plus d’individus aient accès au plus d’usages et de contenus afin d’assurer une « conversion numérique » massive de la population. En l’absence d’intervention publique (aspect libertaire), le libre jeu des acteurs maintenait une plate-forme d’échange ouverte (aspect égalitaire) : la liberté et l’égalité coïncidaient. Aujourd’hui, cette phase est arrivée à son terme et les fournisseurs d’accès à internet restreignent certains flux (dégradation du peer-to-peer, blocage de la voix sur internet, etc.) : le libre jeu des acteurs économiques ne semble plus conduire à l’égalité d’accès au réseau. D’où un conflit entre ceux qui redoutent l’intervention publique (plus attachés à l’aspect libertaire) et ceux qui redoutent les pressions économiques (plus attachés à l’aspect égalitaire).

Mais en réalité le débat est plus complexe. D’un côté, limiter la liberté des fournisseurs d’accès à internet pourrait conduire à accroître la liberté des individus ou des entreprises qui utilisent internet pour communiquer, travailler, se cultiver, commercer, etc. D’un autre côté, faire peser sur l’internet des règles contraignantes risque de limiter la capacité de nouveaux acteurs innovants à entrer sur le marché et, in fine, de mettre en péril l’égalité d’accès au réseau. Cela signifie-t-il que le débat n’est pas vraiment politique ? L’absence d’opposition tranchée sur ce point entre la droite et la gauche le suggère. Il existe pourtant de bonnes raisons de penser le contraire et, si le débat actuel reste flou, il faut peut-être y voir le signe que les valeurs sur lesquelles repose ce véritable débat politique restent à élaborer.
Les problèmes techniques : filtrage, gestion de trafic et interconnexion
Le problème est certes aussi technique. Le fonctionnement d’internet est complexe et fait intervenir une multitude d’acteurs, de technologies, de normes, au niveau mondial et en constante évolution. Le débat actuel sur la neutralité agrège trois problèmes techniques :

(i) la question du blocage légal, c’est-à-dire des mesures prises par les pouvoirs publics pour obliger les fournisseurs d’accès à internet à restreindre la diffusion de certaines informations. Cette question met aux prises les partisans du blocage qui font valoir la nécessité de faire respecter la loi sur internet et les opposants qui considèrent que celui-ci conduit à restreindre la liberté de communication.

(ii) la « gestion de trafic », c’est-à-dire la différenciation de l’acheminement des informations en fonction de leurs caractéristiques. Ceux qui affirment que cette gestion permet de faire face à la congestion et d’apporter une meilleure qualité d’expérience à l’utilisateur s’opposent à ceux qui pensent, à l’inverse, qu’elle constitue une discrimination indue qui risque de réduire la concurrence sur les contenus et de pénaliser la sphère non marchande.

(iii) la légitimité qu’il y a à demander à ceux qui « injectent » du trafic de payer l’interconnexion, c’est-à-dire le « raccordement » des différents réseaux qui composent l’internet mondial. Certains affirment que cela reviendrait à instituer des péages, mènerait à l’éclatement d’internet et défavoriserait l’innovation dans les contenus, tandis que d’autres avancent à l’inverse qu’il faut faire intégrer aux entreprises les coûts liés à la bande passante qu’elles consomment.

Malgré cette technicité des enjeux et le caractère apparemment peu structurés des discussions publiques sur le sujet, il est pourtant indéniable que le débat progresse. Un exemple : le régulateur des télécoms américain autorise dans sa décision les discriminations « raisonnables » et le justifie par le fait que certaines pratiques de gestion de trafic pourraient améliorer la qualité de l’internet. Afin de concilier l’innovation dans les contenus et sur le réseau, le régulateur français recommande quant à lui de distinguer deux « couches » dans les réseaux de télécoms, une couche d’internet neutre de qualité garantie (permettant une bonne diffusion de tous les contenus) et une couche de services gérés librement par l’opérateur (permettant de développer de nouveaux services de réseau). Le rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale fait la synthèse de ces deux approches en développant l’idée que, s’il existe une couche de services gérés, il ne paraît plus justifié d’accepter de discriminations dans la couche internet : des services de qualité pourront en effet être offerts sous forme de services gérés ; la qualité de l’internet pourra être garantie par les recettes que ces services permettront de dégager ; et la discrimination au niveau de la couche internet risque de bloquer l’innovation en réduisant la capacité de développer des services de communications en ligne supportés par tout type de flux. L’argument peut être discuté mais constitue une avancée par rapport aux travaux antérieurs.

Un choix politique en construction : liberté de communication et nature de l’internet

Le débat oppose différentes versions de la neutralité, assez raffinées pour qu’il ne soit pas immédiatement possible de les écarter. Deux éléments viennent compliquer la tâche. D’abord, ici comme souvent, le choix ne porte pas sur des options politiques qui seraient données mais sur celles qui ont été imaginées – et il est toujours possible qu’existent de meilleures solutions ayant pour seul tort de n’avoir pas encore été inventées. Ensuite, faute d’accord sur un objectif unique, le choix suppose un calcul portant sur des coûts et des bénéfices tellement hétérogènes qu’il semble reposer au final sur un élément irrationnel. Ainsi, la position interventionniste du régulateur américain paraît justifiée par le sentiment que les bénéfices de la régulation excèdent les coûts, tandis que la position réservée de la Commission européenne résulte à l’inverse d’une forme de scepticisme sur la réalité des menaces pesant sur la neutralité. Ce qui fonde la différence entre les deux positions n’est peut-être ni un savoir, ni des valeurs, ni un mode de raisonnement différent, mais seulement l’impression qu’au final la balance ne penche pas dans le même sens !

Comment alors décider de manière avisée ? On a vu qu’il est difficile de tirer des conséquences univoques des deux valeurs mobilisées habituellement dans les débats sur la neutralité – la liberté et l’égalité. Or l’analyse d’autres débats politiques dans le champ des télécommunications (par exemple celui sur la « fracture numérique », c’est-à-dire le fait que tous les individus n’aient pas accès aux réseaux dans les mêmes conditions) montre que des valeurs plus précises permettent de clarifier les enjeux d’un choix (en l’occurrence le « droit à la connexion » ou le « service universel » des communications électroniques). La solution pour réduire l’incertitude du choix réside donc peut-être dans le fait de préciser les normes à partir desquelles la neutralité elle-même doit être évaluée.

J’avancerai deux pistes de réflexion à titre d’illustration. La première porte sur la liberté de communication. Internet est devenu un vecteur majeur de sociabilité et d’information, et l’accès au réseau constitue une composante essentielle de la liberté de communication. Pour autant, les échanges d’information ont changé de nature et sont le « support » d’un nombre croissant d’activités qui ne relève pas de la communication dans son sens classique : lorsque l’individu regarde un film en direct sur internet, il ne communique pas mais il consomme ; lorsqu’un chef d’entreprise envoie des informations relatives à la fabrication d’un objet à une usine, il ne communique pas mais il produit ; etc. L’échange d’information excède largement aujourd’hui ce que nous appelons communication, et il faudrait en tirer des conséquences, au plan des droits, sur la nature de la « liberté de communication sur internet ».

La seconde piste de réflexion porte sur la nature d’internet. La valeur de ce réseau tient en grande partie au fait qu’il est ouvert à tous et peut supporter de nombreux usages partout sur la planète. En un sens, internet est donc un « bien public mondial », que tous les acteurs ont intérêt à protéger car tous en tirent profit. Mais contrairement à des biens publics mondiaux naturels comme les océans ou la couche d’ozone, il ne s’agit pas d’un bien qui préexiste à l’intervention humaine et que celle-ci met en péril mais d’un bien qui résulte entièrement de cette intervention. Comment protéger un bien public mondial de ce type ? Peut-être justement en imposant aux fournisseurs d’accès à internet des obligations spécifiques, ce qui justifierait une régulation de la neutralité : le droit de se connecter au bien public mondial internet pour le « revendre » implique aussi le devoir de ne pas le mettre en péril.

par Ivan Collombet

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Pour citer cet article :

Notes

[1] Cf. proposition de loi de M. Jean-Marc Ayrault et plusieurs de ses collègues relative à la neutralité de l’internet n° 3061, rapport n° 3157 déposé le 9 février 2011 par M. Christian Paul et dossier législatif http://www.assemblee-nationale.fr/1...

[2] Cf. rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement, par la commission des affaires économiques sur la neutralité de l’internet et des réseaux n° 3336 déposé le 13 avril par Mmes Laure de La Raudière et Corinne Erhel et dossier législatif http://www.assemblee-nationale.fr/1...

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