Une Europe plus politique

mardi 23 mars 2010, par Loukas Tsoukalis

Traduction : Mathilde Durand

Thèmes : Europe

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Référence : Article publié dans Raison publique, n°7, octobre 2007, pp. 131-141.

Les bonnes nouvelles d’antan

Plus de cinquante ans après ses débuts, l’intégration régionale de l’Europe s’est transformée en un système complexe, sans précédent dans l’histoire mais aussi nulle part ailleurs dans le monde contemporain : il s’agit d’une révolution pacifique qui a radicalement changé l’ordre économique et politique du continent européen.

Si l’on s’en tient à ses caractéristiques essentielles, le système européen se caractérise par l’ouverture des frontières, une administration commune (ou une souveraineté partagée si vous préférez), la démocratie, ainsi que la solidarité entre ses membres.

Tout d’abord, et avant tout, l’intégration européenne peut être considérée comme un système extrêmement développé qui permet de gérer conjointement l’interdépendance à travers des institutions et des règles communes. Cette interdépendance est d’abord née sur le plan commercial puis s’est progressivement étendue à de nombreux autres domaines d’interactions et d’échanges transfrontaliers sur un continent très peuplé, à l’histoire longue et turbulente, aux ressources naturelles relativement limitées et aux cultures, traditions politiques et systèmes économiques très divers [1]. Désormais, le bien-être des citoyens européens est intimement lié à ce système d’interdépendance régionale, tout comme, plus généralement, leur qualité de vie. En effet, cette dernière dépend, elle aussi, de la liberté de circuler, d’étudier ou de travailler n’importe où dans l’Union, mais aussi, entre autres, de l’accès à une grande diversité de biens et services et à une sécurité plus importante.

De nombreux aspects de la vie quotidienne des citoyens européens dépendent aujourd’hui de décisions prises au-delà des frontières nationales, auxquelles participent leurs représentants. L’une des caractéristiques fondamentales de l’intégration européenne a été la tentative de combiner la libéralisation des marchés et l’élimination des barrières nationales avec l’établissement de règles et d’institutions communes – qui constituent un nouveau niveau de gouvernance, pour reprendre les termes actuels. Cela ne vaut, après tout, que pour les pays où l’individualisme a longtemps été tempéré par la considération du bien public et où le terme « gouvernement » n’est pas nécessairement un gros mot ; cela est peut-être lié aussi au fait que l’Europe est vieille et très peuplée.

L’interdépendance n’est, bien entendu, pas un phénomène uniquement européen. Elle a été de plus en plus caractéristique des relations internationales au cours des dernières décennies et l’est devenue plus encore au cours de la phase la plus récente de la mondialisation. Toutefois, dans de nombreux cas, l’interdépendance régionale en Europe est (encore ?) très différente de ce que l’on trouve au niveau mondial, et ce pour au moins deux raisons importantes – l’intensité et la gouvernance – qui, généralement, se renforcent mutuellement. La concentration régionale des échanges économiques est en effet très élevée en Europe, et intimement liée au système de règles et de réglementations qui régit ces échanges. Celui-ci s’applique à presque tous les aspects commerciaux, quoique un peu moins aux marchés financiers pour lesquels les tendances régionales ont tendance à se confondre avec les tendances mondiales.

Il existe désormais un système politique européen aux institutions et aux règles clairement définies qui propose des politiques dans un vaste éventail de domaines. Toutefois, le cadre institutionnel de l’UE, hautement avancé, voire même unique selon la norme internationale – continue à accorder un rôle central aux États nations et à leurs représentants. Les États nations n’ont pas perdu de leur puissance – et il est fort improbable que ce soit le cas dans un avenir proche. Au contraire, leur poids a été renforcé à de nombreux égards par le biais du processus d’intégration régionale. Le caractère symbiotique de l’intégration régionale et des États nations y participant ne peut sembler contradictoire qu’à ceux qui continuent de considérer la souveraineté comme quelque chose d’absolu que vous avez ou non – comme la virginité je suppose.

L’évolution de la situation

Toutefois, un problème n’a cessé de se développer au fil du temps [2]. L’UE produit de nombreuses politiques qui affectent de diverses manières la vie quotidienne des citoyens. Toutefois, il n’y a toujours que très peu de politiques démocratiques pour les soutenir. Le fossé entre la politique et les politiques n’a cessé de s’agrandir malgré les efforts déployés pour introduire davantage de démocratie dans le système politique européen. L’élection directe du Parlement européen, associée à davantage de co-décision, n’a jusqu’à présent pas réussi à créer une sphère publique européenne. D’autre part, le fossé entre politique et politiques n’a cessé de grandir au niveau national également, mais dans une direction opposée : des débats publics se déroulent généralement comme si l’État national avait une autonomie d’action bien plus grande que celle dont il dispose réellement.

L’intégration européenne s’est caractérisée par une expansion continue en termes de nombre de participants et de fonctions politiques ; au cours des dernières années, on a assisté à une accélération rapide de cette tendance. Le nombre de membres de ce club a presque doublé en quelques années, ce qui a inévitablement affecté la cohésion interne qui avait été atteinte auparavant, tandis que l’Union Économique et Monétaire (UEM) et la poursuite de l’approfondissement de l’intégration dans d’autres domaines politiques ont accru les pouvoirs exercés au-delà des frontières nationales. Tout ceci s’est passé sans réels débats politiques. Cela vaut non seulement pour l’UEM mais aussi pour l’élargissement. Les citoyens européens semblent souffrir d’une indigestion de questions européennes, associée à un sentiment de d’impuissance.

L’intégration européenne a d’abord été une affaire économique, avec de forts soubassements politiques toutefois. L’économie reste aujourd’hui encore le pilier de tout ce système. Pendant de nombreuses années, l’intégration a contribué à soutenir une succession de cercles vertueux qui ont aidé la forte croissance des économies nationales tout en soutenant le consensus foncièrement permissif des citoyens européens sur la poursuite de l’intégration. L’amour de l’Europe a toujours eu une forte dimension pécuniaire – en d’autres termes, l’amour de l’Europe passe par les poches des citoyens – et il dépendait de la capacité des institutions européennes et nationales à fournir des biens.

Tout allait bien tant que cette croissance durait. Les performances de plusieurs économies européennes, et notamment des trois grandes économies de la zone euro, ont été tout sauf spectaculaires pendant plusieurs années. Faible croissance, taux de chômage élevé et population vieillissante constituent la recette du désastre, non seulement pour les généreux systèmes nationaux de protection sociale mais aussi plus généralement pour le projet européen. Il est vrai que les choses se sont améliorées récemment : une amélioration durable des performances économiques contribuerait sûrement à soulager cette crise de la quarantaine que l’Europe semble traverser aujourd’hui ; cela durera-t-il ?

La dernière phase de l’intégration régionale a coïncidé avec d’importantes restructurations économiques liées à la mondialisation et, sans doute, davantage encore à la nouvelle révolution technologique. L’histoire nous a enseigné qu’une restructuration économique renforce le bien-être général, même si cela ne se passe pas sans douleur. Elle crée des gagnants et des perdants dans un même pays, plus qu’entre les pays, et elle contribue aussi de manière significative à la précarité de la vie économique en accélérant le rythme des changements. Généralement perçue comme le vecteur du changement et de la libéralisation, l’Europe est ainsi devenue une menace pour ceux qui se considèrent comme des perdants, réels ou potentiels. Ce qui explique qu’ils cherchent protection auprès des vieux États nations. Dans un monde où les forces économiques de la mondialisation sont confrontées à la résurgence du nationalisme, l’Europe risque d’être prise en étau entre les deux. Et elle risque aussi de perdre pour de bon des pans de la population qui vont se retourner contre elle.

Que des hommes politiques nationaux aient jugé bon d’utiliser l’Union comme bouc émissaire n’est pas non plus favorable. Pendant des années, nombre d’entre eux ont essayé de s’approprier toutes les mesures jugées populaires, tout en faisant porter à l’Union européenne, et notamment à la Commission européenne, la responsabilité des décisions difficiles ou impopulaires, ayant des coûts politiques à court terme. Le double discours est donc très fréquent : certains responsables politiques parlent « européen » à Bruxelles mais continuent à recourir à la rhétorique nationale pour les débats politiques internes. Et il y a eu peu de tentatives de traduction d’une langue dans l’autre. Le soutien public à l’intégration européenne en a souffert, tout comme, par conséquent, la crédibilité de la classe politique dans son ensemble dans de nombreux pays.

L’expansion continue, en termes de nombre de membres et de fonctions politiques de l’intégration régionale, associée à de nouvelles conditions économiques et à l’inégalité des redistributions a modifié certaines des données fondamentales et a élargi les limites d’un processus mené par les élites. Les élites nationales ont perdu une grande partie de leur légitimité tandis que le consensus permissif sur lequel reposait la célèbre maison commune ne semblait plus assez solide. Les citoyens européens ne sont pas prêts à donner carte blanche* [3]à leurs responsables politiques pour de nouvelles initiatives.

Le débat croissant sur les frontières de l’Europe n’est que l’une des manifestations de cette tendance ; les importants désaccords sur la poursuite de la libéralisation et de l’extension du marché unique européen en sont une autre. Par ailleurs, les doutes et les critiques ne sont désormais plus réservés aux eurosceptiques désuets ou aux europhobes. Ils se sont répandus sur une échelle beaucoup plus large. L’Europe a-t-elle besoin de davantage de démocratie ? Dans ce cas, il y a peu d’exemples à suivre. Le caractère unique de l’intégration européenne rend la tâche difficile et en fait aussi un véritable défi.

Quel type de politisation ?

Le débat sur le renforcement de la politisation des questions d’intégration européenne est de plus en plus d’actualité [4] Pour résumer, je pense que son schéma est le suivant. L’intégration européenne (et la mondialisation) touche et limite de plus en plus les politiques nationales et les contrats sociaux. Elle a également des conséquences sur les politiques de redistribution.

Il convient de faire des choix sur le rôle mondial de l’Europe et sur la projection d’intérêts et de valeurs communs dans un monde en mutation rapide dans lequel seule la taille compte. Il faut aussi faire des choix sur l’exercice du « soft » et du « hard power » (exercice de l’influence et de la force) dans les relations internationales.

Cela vaut aussi pour la gestion du marché intérieur et la régulation économique, qu’il s’agisse de la politique de concurrence, de la stabilité financière et du risque moral ou de la protection de l’environnement. Ce ne sont pas des questions qui peuvent être traitées exclusivement par les technocrates. Des choix doivent également être faits concernant la gestion macroéconomique dans la zone euro, notamment en matière de mix entre les politiques fiscale et monétaire. L’UEM ne concerne pas uniquement les banquiers centraux ; elle exige une zone euro plus intégrée sur les plans économique et politique. Avions-nous envisagé toutes les incidences possibles lorsque nous nous sommes lancés dans ce projet ?

Enfin, et surtout, des choix doivent être faits concernant la dimension européenne de la politique sociale, alors que la vieille division implicite du travail entre les institutions européennes et nationales n’est plus politiquement tenable. L’augmentation des inégalités au sein des pays, et non plus tellement entre les pays, fait que l’UE ne peut pas être ressentie uniquement comme l’agent de la libéralisation, tandis que les institutions nationales sont presque exclusivement en charge de l’État providence et de la redistribution. Pour que l’Europe soit un agent de réforme efficace, elle doit renforcer sa dimension sociale.

Certains choix ne peuvent être débattus et traités exclusivement au niveau national. En d’autres termes, il existe une disparité entre la réalité économique, largement définie, qui devient de plus en plus européenne et mondiale et la nature des politiques européennes, qui restent encore essentiellement intergouvernementales. C’est une autre manière de décrire le fossé entre la politique et les politiques ; il faut faire quelque chose.

D’autre part, il existe encore de nombreuses personnes pour penser qu’un renforcement de la politisation de l’UE n’est ni souhaitable, ni réalisable [5]. Elles appartiennent à différentes sous-catégories, y compris celles – dont bon nombre se trouvent à Bruxelles – des nostalgiques du bon vieux temps où les initiés menaient la danse tandis que les autres suivaient, celles qui estiment que les questions traitées par les institutions européennes ne sont pas particulièrement importantes pour les citoyens et les votants, et celles qui pensent que nous ne sommes pas prêts à accepter la démocratie supranationale et donc que tout mouvement dans cette direction nous reviendrait tel un boomerang. Ils pourraient ajouter alors qu’il suffit d’observer la baisse des taux de participation aux élections au Parlement européen ou encore le manque manifeste d’enthousiasme du public généré par le traité constitutionnel. Certains vont même plus loin en indiquant que l’une des caractéristiques principales de l’UE est précisément d’être ennuyeuse pour la majorité de la population, et que cela devrait rester ainsi.

Bien sûr, de tels arguments ne devraient pas être facilement disqualifiés. L’UE est largement, mais pas exclusivement toutefois, un État régulateur et nous savons que la plupart des questions de régulation ne suscitent pas un vif intérêt de la part des citoyens ordinaires. Cela est vrai, mais la régulation économique n’est pas sans effet sur la redistribution. L’intégration européenne va bien au-delà des simples questions techniques de régulation économique. Il est également vrai qu’il n’existe pas d’expérience d’une démocratie allant au-delà du niveau national, et il n’y a donc pas de recettes simples à suivre. L’aventure européenne continue encore en terrain inexploré et la destination demeure toujours inconnue.

Ne tirons toutefois pas de mauvaises leçons des mésaventures précédentes. Les nouvelles procédures de vote au Conseil et le rôle des présidences tournantes, pour ne mentionner que deux modifications importantes introduites par le traité constitutionnel, peuvent être des étapes dans la bonne direction mais ne sont pas de nature à susciter l’intérêt de la majorité de la population. La majorité des modifications institutionnelles, qui sont elles-mêmes le produit de compromis douloureux et qui ont donc été édulcorées au cours du processus, ont généralement été présentées comme un projet politique important et elles ont eu l’effet inverse – au mieux, elles n’ont connu que l’indifférence populaire. Les citoyens européens – et ils ne sont pas les seuls – sont préoccupés par des questions et des problèmes pratiques qui concernent leur vie quotidienne, et notamment leur emploi et leur protection sociale. Lorsqu’ils en ont eu la possibilité, ils nous l’ont fait savoir.

La politisation n’est pas quelque chose qui serait ordonné d’en haut. Certaines questions européennes ont déjà été fortement politisées. Un exemple en est la libéralisation des services incarnée par le célèbre plombier polonais. D’autres exemples sont l’élargissement ou la mondialisation. Toutes ces questions offrent une multitude d’opportunités aux démagogues. La politisation au niveau européen peut en effet se prêter davantage à la rhétorique populiste. Il s’agit d’un risque qui mérite d’être gardé à l’esprit et d’être combattu à l’aide d’initiatives politiques et de mesures spécifiques, et non en se contentant d’espérer qu’il disparaîtra de lui-même.

Peut-être que dans un avenir pas trop lointain, certains responsables politiques audacieux commenceront à débattre des grands compromis entre efficacité, stabilité et équité dans différents domaines de la politique économique, ainsi que du lien entre ces compromis et la répartition des compétences entre les institutions européennes et nationales. Bien sûr, en réalité, les compromis ne se limitent pas au domaine économique. Il ne devrait pas être hors de portée des responsables politiques de traduire les compromis mentionnés ci-dessus dans un langage simple et de les présenter sous la forme de choix politiques fondamentaux compris par les citoyens européens ordinaires. C’est ce qui a fait défaut jusqu’à présent, les débats nationaux ayant lieu indépendamment et de manière irréelle, généralement comme si l’UE n’existait pas et que chacun des États membres avait beaucoup d’influence sur les résultats globaux des politiques.

L’Union a besoin d’un bol d’air politique frais ; la mise en place de politiques implique des combats et de l’audace. Les citoyens européens ont besoin de davantage d’information et de choix. Les choix existent, même si les responsables politiques n’ont pas réussi, jusqu’à présent, à les articuler de manière à ce qu’ils apparaissent réellement comme des choix qui ont une dimension à la fois européenne et nationale. C’est là qu’est le véritable échec. Peut-être qu’au niveau européen, il n’y a pas encore de fonction élective suffisamment attrayante pour attirer les meilleurs talents disponibles sur le spectre politique allant de la gauche à la droite, les plus ou moins écologistes, les nouveaux ou les plus anciens, et donc susciter ainsi ce type de débat. L’élection indirecte du Président de la Commission européenne par les membres nouvellement élus du Parlement pourrait permettre de politiser davantage l’UE. Le terrain devrait avoir été bien préparé en amont. Cela rendrait sans doute l’UE, tout comme les élections au Parlement européen, moins ennuyeuse. Une telle évolution modifierait également l’équilibre institutionnel au sein de l’UE, ainsi que le rôle de la Commission européenne. Elle a de sérieux partisans et opposants [6]. Le risque demeure que nous ne soyons pas encore prêts à l’accepter. À mesure que cette échéance approche, la question risque de devenir brûlante.

Le court et le moyen-terme

En attendant, sauver certaines parties du traité constitutionnel restera en haut de l’agenda politique européen – à moins, bien sûr, que des événements imprévus prennent le dessus, comme ils savent si bien le faire. Un traité « modificatif », se concentrant sur les dispositions institutionnelles principales de son prédécesseur, plus ambitieux mais mort-né, constitue désormais un compromis envisageable entre la majorité de pays qui ont ratifié ce texte complexe (ainsi que quelques autres qui assurent être des amis de la « constitution ») et la minorité, composée de deux groupes très différents : ceux qui veulent préserver l’essentiel et ceux qui préfèrent clairement que l’ensemble soit mort et enterré.

La perspective d’une nouvelle conférence intergouvernementale, certes courte et au mandat très réduit, suivie de 27 ratifications nationales, n’est pas sans risque. Certains référendums seront difficiles à éviter ; la population est d’humeur rebelle (et opposée à l’ordre établi) dans certains pays, tandis que les responsables politiques ne sont pas toujours prêts à assumer la paternité de textes qu’ils ont solennellement acceptés lors des conseils européens.

Cela vaut-il la peine ? Je pense que la réponse est « Oui ». Il est vrai qu’une politique étrangère commune ne sortira pas toute prête de la tête du Haut Représentant et que personne ne sait réellement quel type de modus vivendi* se développera entre les deux présidents et le Haut Représentant dans cet espace politique relativement étroit. La règle de la « double majorité », appliquée avec un retard considérable et associée à moins d’unanimité et davantage de co-décision, ne fera pas de l’UE27 (ou plus) un modèle d’efficacité et de transparence démocratiques. Cela vaut également pour les nouveaux domaines politiques : ils vont requérir de minutieuses négociations avant qu’un vaste cadre juridique ne les traduise en mesures spécifiques.

Tout cela est vrai. Mais il est également vrai que même une version réduite du traité constitutionnel, sans les symboles et autres éléments qui semblent tant ennuyer les irréductibles de la souveraineté nationale, s’adapterait mieux à une Europe plus vaste et plus approfondie dans un environnement mondial en mutation rapide. Une bonne partie du capital politique a été investie dans cet exercice, et le coût d’un échec serait élevé.

Toutefois, d’un point de vue démocratique, nous nous trouvons dans une situation presque « perdante ». Essayer de s’assurer de la ratification, par voie parlementaire, d’un texte plus court et moins ambitieux (et à peine lisible), qui préserve toutefois l’essentiel, risque d’être à nouveau considéré comme une magouille non démocratique par les citoyens européens. Essayer la voie de la démocratie directe, qui a été pratiquée dans plusieurs pays européens à l’occasion de révisions des traités européens, constituerait une garantie d’échec dans le système actuel : il y aura toujours au moins un référendum perdu pour des raisons n’ayant presque rien à voir avec le texte en question.

La combinaison de l’unanimité et de référendums nationaux conduit inévitablement à une impasse. Parviendra-t-on à réviser une nouvelle fois le traité, de justesse, peut-être pour la dernière fois ? Les référendums populaires sur les grandes questions européennes pourraient certes faire sens à l’avenir, mais seulement si les référendums pan-européens sont décidés sur la base d’une majorité européenne (et non nationale). Apparemment, nous n’y sommes pas encore tous prêts.

L’UE, et ses prédécesseurs, ont remarquablement bien fonctionné jusqu’à présent en adoptant une approche graduelle de l’intégration – les experts parlent d’« engrenage » – tout en recourant à l’ambiguïté créative pour les grandes questions téléologiques, telles que celles des frontières ou de la finalité politique*. De telles questions seront sans doute posées de plus en plus souvent à l’avenir, et le débat qui s’ensuivra n’impliquera pas seulement les spécialistes. Les défis auxquels l’Europe est confrontée l’obligent à faire des choix difficiles, tandis que le nombre de participants teste les limites des structures existantes et que le fossé entre les maximalistes et les minimalistes reste très large. Certains réalistes purs et durs estiment désormais que la mondialisation et l’élargissement ont rendu ces questions hors de propos. Il convient de leur prouver qu’ils prennent leurs désirs pour des réalités. Le débat n’est pas encore clos.

par Loukas Tsoukalis

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Pour citer cet article :

Notes

[1] Tsoulakis L., What Kind of Europe ?, Oxford, Oxford University Press, 2005.

[2] Tsoulakis L., « Global, Social and Political Europe », ELIAMEP’s Occasionnal Papers, OPO7.04, 2007.

[3] Les termes en italique suivis d’un astérisque * sont en français dans le texte original. (N.d.T.)

[4] Voir, par exemple, le débat « Politiser l’UE : remède ou poison ? », mené en 2006 sur le site de Notre Europe (www.notre-europe.asso.fr), initialement entre Stefano Bartolini (« Faut-il “politiser” l’Union européenne ? Perspectives et risques ») et Simon Hix (« Pourquoi l’UE a-t-elle besoin d’une politique (gauche-droite) ? C’est la condition sine qua non d’une réforme et d’une responsabilité politiques ») ; puis en réponse au papier, par Andrew Moravcsik (« What can we learn from the collapse of the European constitutional project ? », Politische Vierteljahresschrift, vol. 47, no 2,2006). Voir aussi les European Governance Papers (EUROGOV) sur www.connex-network.org/eurogov .

[5] Voir Moravcsik A., op. cit., Majone G., Dilemmas of European Integration, Oxford, Oxford University Press, 2005 ; et, avec des arguments plus modérés, Bartolini S., op. cit.

[6] Hix S., op. cit. et Bartolini S., op. cit.

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