La crise de légimité de l’Union européenne

vendredi 19 mars 2010, par Thierry Chopin

Thèmes : Europe

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Référence : Article publié dans Raison publique, n°7, octobre 2007, pp. 115-130.

« Notre héritage n’est précédé d’aucun testament ». René Char

Introduction

Le « non » français au référendum a suscité de nombreux commentaires et explications. Parmi les raisons qui ont conduit au rejet du projet de traité constitutionnel, il nous semble que la « question de la légitimité démocratique » doive être aussi explorée et placée au cœur de la « crise » que traverse l’Union, et ce même après le compromis obtenu au Conseil européen de juin 2007 permettant de sortir de l’impasse institutionnelle dans laquelle l’Union était plongée depuis le printemps 2005.

Cette question de la légitimité démocratique peut être posée à deux niveaux :

- Au niveau national, la faiblesse de la pratique et de la gestion démocratiques des affaires communautaires en France a eu un impact certain sur le vote. De ce point de vue, l’absence de débat public et de contrôle démocratique régulier en France ont décuplé les effets du recours au référendum : consultés pour la troisième fois en 50 ans en matière européenne [1], beaucoup de citoyens se sont saisis du vote référendaire pour formuler une protestation qu’ils ne savent pas d’ordinaire comment et à qui exprimer ;

- Au niveau européen, la réalité du déficit de légitimité a aussi constitué un facteur clé qu’il nous faut placer au cœur de l’analyse, non seulement de ce qui s’est produit le 29 mai 2005 mais aussi de l’avenir même du projet européen. Il a été frappant de constater pendant la campagne référendaire l’empreinte de certaines formes d’élitisme, en particulier dans le camp des partisans du texte, convaincus d’œuvrer pour le bien des citoyens et éprouvant de grandes difficultés à concevoir par exemple qu’une critique contre l’« l’Europe » puisse être légitime.

Or, il nous semble aujourd’hui que les leçons du 29 mai 2005 n’ont pas encore été complètement tirées. Il est en effet frappant de retrouver aujourd’hui une sorte tentation élitaire qui consiste à dire en substance : puisque les citoyens n’ont pas compris la portée des buts éclairés des élites communautaires (que celles-ci soient politiques, administratives ou encore académiques), alors tentons de relancer la « machine » en renouant le fil de l’approche fonctionnelle et son corollaire, la légitimation par les résultats. En bref, ce texte vise à explorer précisément cette « crise de légitimité » de l’Union européenne qui consiste à ne pas voir que l’on peut se sentir « dominé » même en l’absence d’un système d’oppression, précisément quand on n’a pas le sentiment de pouvoir peser sur la décision ni sur les choix de la « machine » communautaire et quand les actions qui sont conduites et les décisions qui sont prises ne font pas l’objet d’un travail de justification politique systématique et continu [2].

1. Considérations actuelles sur l’Europe en crise. Une « crise de légitimité »

Le déficit de légitimité politique : un élément du rejet du traité constitutionnel par les Français

L’Europe semble en proie à un grand désarroi, et ce désarroi peut être sans doute analysé dans une triple perspective : à partir d’une situation socioéconomique insatisfaisante (de manière plus ou moins marquée dans les différents États membres) ; d’une incapacité à penser la question centrale des limites de l’Union ; et enfin à partir de ce que l’on peut appeler une « crise de légitimité » qui nous semble avoir été sous-jacente à la campagne référendaire en France [3].

Le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel européen a fait l’objet d’un travail d’interprétation, à l’issue duquel plusieurs explications ont été fournies pour rendre compte de ce qui s’est passé le 29 mai 2005 : insatisfaction politique à l’égard du pouvoir en place ; protestation sociale pour l’essentiel due à un chômage de masse persistant en France depuis vingt ans ; mise en question corrélative d’une Europe conçue avant toute chose comme un marché, de surcroît élargi depuis le 1er mai 2004 à dix nouveaux États membres considérés non pas comme des partenaires mais comme des concurrents. Ces éléments d’explication sont incontournables et doivent conduire, pour les plus structurels d’entre eux, à une réflexion profonde sur les raisons de la défiance exprimée par les Français à l’égard de l’« Europe ».

Mais, c’est également sur le registre du fonctionnement des institutions, non seulement françaises comme évoqué précédemment mais aussi européennes, qu’il faut situer l’analyse pour bien comprendre les raisons du « non » français contre le traité constitutionnel européen. En effet, il nous semble que le vote du 29 mai sanctionne pour une part le fonctionnement même de l’Union européenne qui s’apparente à une « boîte noire » au sein de laquelle les décisions sont prises, parfois sans que les exigences de publicité et de transparence soient complètement remplies, et sans que les raisons qui fondent les décisions prises soient suffisamment perceptibles par les citoyens. Si la pratique institutionnelle de la république française renforce dans une certaine mesure ce « travers » des mécanismes de prise de décision au niveau communautaire (en particulier par l’hypertrophie du pouvoir exécutif aux dépens du pouvoir législatif qui a pour conséquence de limiter la portée des mécanismes de responsabilité dans la gestion des « affaires européennes »), il convient dans le même temps d’analyser, cette fois au plan européen, la signification de ce que l’on désigne communément sous l’expression de « déficit démocratique », mais qui renvoie davantage et plus précisément à une « crise de légitimité ». Car ce que les Français ont également sanctionné, à l’occasion du référendum, c’est l’insuffisante prise en considération d’une exigence élémentaire dans les systèmes politiques démocratiques, selon laquelle les pouvoirs doivent bénéficier d’un titre de validité issu du consentement populaire (même s’il ne s’agit pas d’une désignation directe) mais aussi selon laquelle l’action du pouvoir doit être justifiée de manière continue auprès des citoyens, et ce d’autant plus dans le contexte de transformation des démocraties européennes sous l’effet de l’accroissement du pouvoir de l’opinion publique.

Née dans les années 1950, la construction européenne est le produit d’une démarche fonctionnaliste qui s’est traduite par un système politique qui laisse peu de place au débat politique ; par ailleurs, la conviction d’agir pour le bien des peuples ne s’est pas accompagnée de leur association aux processus de décision. On connaît la phrase célèbre de Jean Monnet : « Je n’ai jamais cru que l’Europe pourrait naître un beau jour d’une grande mutation politique et je ne pensais pas que l’on dût commencer par consulter les peuples sur les formes d’une Communauté dont ils n’avaient pas l’expérience concrète » [4]. La période de fondation de la construction européenne s’est en effet caractérisée par l’affirmation, avec la « méthode Monnet », d’une logique qui couple le fonctionnalisme (cherchant à mettre en œuvre des projets de coopération sectorielle entre un nombre de partenaires étatiques limité, l’intégration graduelle et progressive découlant du développement de l’interdépendance entre des États qui partagent dès lors des intérêts communs) et la technocratie : « Monnet était plus convaincu que jamais de la nécessité de corriger les défauts du jeu politique par les vertus de la technocratie. À l’instabilité électorale, il fallait répondre par la continuité de la fonction publique ; à l’obsession du court terme, substituer la planification ; à la rhétorique opposer la connaissance technique des économistes et des ingénieurs ; aux intérêts particuliers l’impartialité des juristes. Le Commissariat du Plan incarnait, en France, cette aspiration. Le projet fonctionnaliste de la CECA la prolongeait au plan européen » [5].

Cette démarche a été justifiée à l’origine de la construction européenne. Comme l’a récemment rappelé dans des termes très nets Renaud Dehousse : « Les arrangements fonctionnels d’autrefois n’étaient pas destinés à tromper l’opinion publique ou à imposer de façon subreptice des compromis impopulaires. Ils procédaient d’une constatation qu’ont pu faire tous ceux qui s’intéressent à la chose publique : il est plus simple de parvenir à un accord sur des propositions concrètes, dont les coûts et les bénéfices peuvent être anticipés de façon plus ou moins précise et répartis entre les différents acteurs, que d’obtenir un consensus sur une définition abstraite du bien public et sur la meilleure façon de le réaliser. Les conceptions de la justice sont nombreuses. Plus large est le groupe au sein duquel le débat intervient, plus il est hétérogène, et plus il sera difficile de parvenir à un accord acceptable par tous » [6] ; et « dans une Union d’États aux traditions diverses, dont les intérêts immédiats ne convergent pas toujours, il sera plus facile de s’entendre sur des projets aux contours relativement concrets, dont les bénéfices peuvent être évalués de manière plus ou moins précise, que sur une vision abstraite du juste et du bien » [7]. Si ces articles du credo fonctionnaliste nous paraissent justifiés pour ce qui concerne les débuts de la construction européenne, il nous semble que cette logique révèle aujourd’hui ses limites, alors que la construction européenne a profondément changé de nature, comme nous le verrons plus bas.

Ces limites ont été révélées lors de la campagne référendaire, en créant un climat philosophique et psychologique qui a beaucoup desservi la Constitution européenne, et qui nous paraît avoir joué un rôle essentiel dans le vote du 29 mai 2005. Cette logique a-démocratique a en effet été révélée par l’épisode constitutionnel. Pour ne donner qu’un seul exemple, cette démarche « éclairée » s’est traduite, par exemple, de manière exemplaire par l’incapacité des partisans du texte constitutionnel à concevoir qu’une critique puisse être légitime. La campagne référendaire aura montré, à cet égard, que les partisans de la construction européenne n’ont sans doute pas pris la mesure du changement d’époque qui caractérise aujourd’hui la construction européenne. Elle n’a en effet plus pour seul but d’établir la paix sur le continent, profitant indistinctement à l’ensemble des Européens. Depuis qu’elle s’est engagée dans la mise en place d’un « grand marché », elle produit des effets, certes globalement positifs, mais néanmoins ambivalents sur le plan économique et social pour certaines catégories des populations européennes. Or, il a été frappant de constater que, sur ces sujets, beaucoup de partisans de la cause européenne avaient fondé leur démarche sur des arguments d’autorité sans vraiment prendre la peine non seulement d’expliquer mais surtout de convaincre. Il ne s’agit pas, naturellement, avec ces remarques de « refaire » la campagne référendaire mais simplement de suggérer un « travers » des modes de légitimation habituellement mobilisés pour justifier les décisions et les actions européennes, travers qui a été non seulement révélé par le débat constitutionnel au printemps 2005 mais qui ne paraît pas avoir disparu malgré le rejet du texte en France et aux Pays-Bas.

L’empreinte persistante de la légitimité fonctionnaliste

Il est frappant, en effet, de constater que les analyses et les scénarios de sortie de crises portent encore aujourd’hui l’empreinte de cette démarche. On a pu montrer que, historiquement, les échecs des ambitions constitutionnelles de l’Europe (du Congrès de La Haye au projet Spinelli) n’avaient pu être surmontés qu’en recourant à l’approche fonctionnaliste (avec la CECA, le traité de Rome et l’Acte unique en particulier) [8]. Selon cette lecture, ne pourrait-on envisager, nous dit-on, que l’échec de la « Constitution européenne » pourrait être surmonté en renouant le fil de la logique fonctionnelle « classique » ? Il n’y a pas besoin de Constitution en effet pour concevoir et mettre en œuvre des projets, susceptibles de garantir l’adhésion populaire à l’Union. Il s’agit là d’un discours dominant aujourd’hui, dont on trouve des expressions exemplaires, sur le plan politique, par exemple dans les discours prononcés par José Manuel Barroso, Président de la Commission européenne, à l’Assemblée nationale française (le 24 janvier 2006), ou encore par Tony Blair, Premier ministre britannique, à l’Université d’Oxford (le 2 février 2006). Comme l’a justement noté Jan-Werner Müller, il est frappant de constater la prégnance de cette tentation élitaire, qui consiste en réalité à dire : « allons de l’avant comme si de rien n’était… puisqu’on a vérifié en 2005 encore une fois qu’on ne peut pas exposer des stratégies technocratiques aux peuples qui sont toujours irresponsables et ne comprennent pas la sagesse de leurs leaders ! » [9].

On trouve également une formalisation plus subtile de cet argument dans les milieux académiques : « En définitive, écrit par exemple Renaud Dehousse, la légitimité de l’Europe semble largement tributaire de sa capacité à démontrer son utilité au quotidien. Ceci nous ramène au fonctionnalisme. Bien que cette méthode soit associée à l’idée d’arrangements entre les élites, elle a l’immense avantage de fournir des réponses simples à la question : à quoi sert l’Europe ? (…). L’identification d’objectifs précis permettait aux citoyens de donner du sens à la construction européenne, tout en fournissant des paramètres simples pour en apprécier l’efficacité. En d’autres termes, c’est surtout sur la base des politiques qu’elle poursuit et des résultats qu’elle atteint que l’Union européenne est jugée (…). L’Europe n’a pas le choix : elle a besoin de projets pour donner sens à son existence, et sa légitimité est tributaire de sa capacité à atteindre des résultats positifs ; (…) plus l’opinion comptera, plus le fonctionnalisme sera nécessaire car, (…), c’est d’abord par ce qu’elle fait, plutôt que par ce qu’elle est, que l’Europe est légitime. Le rejet du traité constitutionnel a confirmé cette tendance lourde de l’histoire européenne. La crise dans laquelle nous sommes entrés le 29 mai ne pourra être surmontée qu’en définissant les “biens publics” (défense, protection sociale, prospérité, …) grâce auxquels les Européens entendent bâtir leur avenir » [10]. Il nous a semblé nécessaire de citer, même longuement, ces deux textes, car ils fournissent une expression exemplaire de la défense de la légitimation fonctionnelle.

2. Critique de l’approche fonctionnelle. Un changement d’époque qui implique un changement de légitimation

Les limites de la légitimation par les résultats

Si concevoir et mettre en œuvre des projets réussis est évidemment indispensable, néanmoins la justification par les seuls résultats ne peut pas suffire. En effet, on ne peut plus espérer justifier les décisions prises à Bruxelles ni les actions conduites au nom des peuples a posteriori en s’appuyant sur les seuls résultats obtenus. Notons d’abord que, du strict point de vue du critère de l’efficacité, il est notable que la réalisation de la paix entre les États membres de l’UE ne paraît plus suffisante, aux yeux de beaucoup d’Européens (surtout parmi les jeunes générations qui n’ont pas connu la guerre dont le souvenir s’éloigne) pour légitimer le projet européen. De surcroît, il devient difficile de s’appuyer sur ce mode de légitimation par les résultats dans un contexte où ceux-ci ne sont pas au rendez-vous. Que se passe-t-il en effet quand les valeurs socio-économiques mêmes de l’UE sont mises en question en raison d’une crise économique et sociale (qui se traduit certes dans certains États membres plutôt que dans d’autres par une panne de croissance et un taux de chômage durablement élevé) ?

Plus fondamentalement, la logique de légitimation par les résultats ne permet pas de répondre à la question démocratique de l’adhésion populaire ; en d’autres termes, l’exigence d’efficacité n’épuise pas la notion de légitimité, même si elle en constitue l’une des composantes, et la logique des résultats ne suffit pas à gagner le consentement des citoyens. C’est là où se nouent la limite du discours sur « l’Europe des projets » et la signification profonde de la crise de légitimité démocratique à laquelle est confrontée l’Europe. Comme l’a souligné dans des termes très nets Kalypso Nicolaïdis : « les élites européennes ne peuvent espérer légitimer leurs desseins ex-post, avoir le beurre et l’argent du beurre : le mode d’intégration aristocratique et le blanc-seing populaire. Les anti-constitutionnalistes qui défendent une légitimité de résultats (output legitimacy) n’ont qu’à moitié raison, car le débat référendaire a démontré que le vote ne porte pas sur ces résultats, dès lors qu’il n’a pas été anticipé par une délibération continue (input legitimacy), avec une implication des acteurs socio-économiques, culturels ou éducatifs qui sont autant de relais d’opinions » [11].

On pourra nous objecter que la « critique démocratique du fonctionnalisme est (…) peu convaincante. Elle perd de vue que cette méthode présente l’avantage de rendre plus facilement intelligible le sens de la construction européenne. Et la possibilité de donner un sens à ce qui se fait est essentielle aux yeux des citoyens (…). L’accent mis sur des objectifs concrets rend aussi plus aisé le choix de paramètres d’évaluation » [12]. Si cet argument pouvait être pertinent dans les années 50 où « la Communauté du charbon et de l’acier servait la cause de la paix et de la liberté », où « le Marché commun avait pour but de renforcer la prospérité économique de l’Europe occidentale, tout comme le marché unique des années 1980 », il est plus difficile de percevoir aujourd’hui quels sont les « objectifs concrets » assignés à l’Union européenne. Quels sont ces objectifs et ces finalités ? Politiques : quelles doivent être ses compétences ? Géographiques : quelles sont ses limites territoriales ? Géopolitiques : quel doit être le statut de l’UE sur la scène internationale ? Autrement dit, si les objectifs initiaux de la construction européenne étaient clairs en dépit de voies d’actions « fonctionnalistes » détournées, ce qui pouvait laisser espérer une évaluation par les citoyens des résultats atteints, il semble que la situation actuelle de l’Union européenne soit différente : non seulement le défaut de clarté des moyens utilisés perdure mais, de surcroît, les objectifs concrets qui doivent guider son action manquent aussi de lisibilité. Comment, dans ces conditions, envisager la possibilité pour les citoyens d’apprécier l’efficacité et d’évaluer les résultats de l’Union européenne ?

Prendre la mesure du changement de nature de l’Union européenne : la nécessité de la légitimité populaire

Pourquoi le mode de légitimation élitaire par les résultats ne suffit pas (ou ne suffit plus) ? Parce que la crise actuelle que certains observateurs, même chez les europhiles, évoquent comme étant la « fin de l’Europe » [13], peut être vue en réalité comme la mise en évidence d’un changement de nature dont nous n’aurions pas encore pris toute la dimension et dont nous n’aurions pas encore tiré toutes les implications. Ce changement de nature ou d’époque est double.

Il s’agit d’abord d’un changement d’ordre quantitatif avec le processus d’unification du continent : nous avons vu s’opérer le passage de 6 à 25 États qui composent désormais l’Union européenne, tout en continuant à parler d’« Europe », de manière indifférenciée, comme si ce changement d’échelle territoriale « ne changeait rien à l’affaire ». Cet élément nous semble d’autant plus important du point de vue de la question de la légitimité qui nous intéresse ici que près de la moitié des États qui composent l’Union depuis l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie ont recouvré leur indépendance et leur souveraineté en même temps que la démocratie. Ce changement est ensuite d’ordre qualitatif, en ce sens que les objectifs désormais assignés à l’Europe (même s’ils ne sont pas clairement exposés) sont d’une autre nature que ceux poursuivis par la Communauté puis par l’Union depuis les origines de la construction communautaire : c’est le cas pour ce qui concerne le volet diplomatico-militaire mais aussi, et peut-être surtout, pour ce qui concerne les questions relatives à l’harmonisation sociale et fiscale. Ces nouveaux enjeux touchent à des consensus nationaux bien établis, et il ne semble pas envisageable que les décisions qui seraient prises dans ces domaines le soient indépendamment de tout débat public : « Il n’est plus possible de bâtir et de faire fonctionner l’Europe comme au bon vieux temps de la “Communauté charbon acier”. On n’adopte pas une législation sociale ou fiscale et une initiative diplomatique ou militaire de la même manière qu’on se met d’accord sur une production d’énergie ou des quotas laitiers. Le déficit démocratique de l’Europe était acceptable lorsqu’elle se limitait à traiter de sujets techniques et sectoriels : il est devenu intolérable au fur et à mesure que son intervention touche à la vie quotidienne de l’ensemble des citoyens européens » [14].

Dans un tel contexte, la légitimité par les résultats ne suffit plus, si l’on veut bien accepter l’idée que l’adhésion populaire suppose que les décisions qui sont prises aient été au préalable discutées et débattues publiquement. Ne peut-on pas dire à nouveau avec J.-W. Müller que « en l’occurrence, ce sont les élites européennes qui ont trahi le génie de la méthode Monnet et qui n’ont pas compris la spécificité de l’Union comme projet politique (…). Depuis le traité de Maastricht, les citoyens sont devenus beaucoup plus conscients de ce qui se passe à Bruxelles. On ne peut plus “cacher” l’Europe pour ainsi dire. Les jours de l’isolement technocratique sont passés pour de bon » [15]. De la même manière, Marcel Gauchet précise un tel diagnostic : « En se développant, l’Europe politique a changé de nature, d’une manière qui eût exigé de repenser son objet et les institutions adéquates à son dessein. En n’assumant pas cette transformation et en s’acharnant à enfermer le nouveau dans le corset de l’ancien, elle est devenue un carcan anti-politique, ne répondant à aucune des attentes que les peuples placent dans une communauté politique et secrétant la désorientation et l’anxiété » [16].

Si l’on accepte ces hypothèses, il faut donc tirer jusqu’au bout les conséquences de ce changement d’époque de la construction européenne et en déduire la nécessité d’un changement de méthode et de mode de légitimation. Cette question de la légitimité démocratique pose d’un côté celle des fondements en droit (Quid juris ?) des pouvoirs de l’Union européenne mais aussi de l’autre un questionnement sur la définition des conditions de leur fonctionnement et de la justification de leurs décisions. À cet égard, il y a deux solutions : ou bien la légitimité vient « d’en haut » ou bien elle vient « d’en bas » (selon les expressions de Guglielmo Ferrero [17]). Or, dans ce contexte nouveau, il n’y a sans doute pas d’autre choix que de s’appuyer sur la volonté des peuples si l’on souhaite concevoir l’union politique comme le résultat d’un accord et d’une convergence de ces volontés. En effet, « la démocratie est, avant tout, un principe de légitimité. Ainsi conçue, elle est à la fois le plus petit et le seul commun dénominateur de toutes les doctrines démocratiques. Aucun démocrate ne nie que le pouvoir n’est légitimé que lorsqu’il découle de l’autorité du peuple et se fonde sur son consentement » [18].

3. « Déficit démocratique » ou « crise de légitimité » ?

Le déficit démocratique : « mythe » ou réalité ?

Les arguments qui précèdent conduisent à discuter la thèse du « mythe du déficit démocratique européen » défendue de manière exemplaire par Andrew Moravcsik. Rappelons, même brièvement, cette thèse qui repose sur deux arguments principaux.

D’abord, « si, au lieu de mesurer l’Union européenne à l’aune d’un modèle utopique de démocratie, nous adoptons des critères raisonnables et réalistes d’évaluation de la gouvernance moderne, alors l’affirmation selon laquelle l’UE manque de légitimité démocratique n’est pas confirmée par les faits. Il est injuste de juger l’Union européenne en fonction d’exigences auxquelles aucun gouvernement moderne ne peut répondre. Les gouvernements des États délèguent régulièrement leurs pouvoirs à des institutions telles que cours constitutionnelles, banques centrales, organes de régulation et ministère public (…). L’équilibre des pouvoirs inscrit dans la Constitution, le contrôle démocratique indirect via les gouvernements nationaux et la montée en puissance du Parlement européen sont des éléments suffisants pour s’assurer du fait que les décisions de l’Union sont, dans presque tous les cas, honnêtes, transparentes, efficaces et adaptées aux demandes de citoyens européens » [19]. En d’autres termes, le système politico-juridique communautaire serait légitime si on le rapporte aux critères et aux standards démocratiques que les citoyens acceptent à l’échelle nationale, affirmation théorique qui est démentie par les consultations électorales réelles, comme ce fut le cas lors du référendum du 29 mai 2005, si l’on accepte notre hypothèse selon laquelle la « crise de légitimité » doit être placée au cœur de l’interprétation des consultations populaires directes en France et aux Pays-Bas, il y a deux ans et demi.

Au-delà de cette remarque, plusieurs éléments peuvent être notés à propos de ce premier argument.
Tout d’abord, le déficit de légitimité démocratique ne réside certes pas, en accord avec A. Moravcsik, dans le fait que les instances communautaires exercent des fonctions juridictionnelles (CJCE) ou des pouvoirs de régulation (BCE, par exemple), mais sans doute davantage dans le défaut de justification politique de tels pouvoirs de régulation dans des domaines où les effets produits par telle ou telle décision prise sont loin d’être uniquement techniques. S’il ne s’agit pas, de notre point de vue, de recourir à des formes de légitimité électorale pour valider ces pouvoirs, dont l’indépendance constitue souvent une garantie souhaitable contre les aléas des cycles électoraux et les effets de la démagogie politique, il semble toutefois que les seuls motifs économiques ou le droit des traités ne suffisent pas à convaincre du bien fondé des règles édictées, quand il s’agit de rendre compte de telle ou telle décision prise en matière de politique monétaire ou de concurrence qui peuvent avoir un impact ambivalent sur le plan économique et social pour certaines catégories de travailleurs européens.
Ensuite, si la montée en puissance des pouvoirs du Parlement européen, en matière législative, budgétaire et de contrôle, est indéniable et constitue une véritable avancée dans la démocratisation de l’Union, la question de la transparence du processus législatif, en particulier en ce qui concerne le fonctionnement du Conseil des ministres, mérite examen, même rapidement : d’un côté, certes, si les mécanismes de consultation et l’ouverture à la société civile mis en place par la Commission européenne contribuent à un approfondissement de la légitimité démocratique de l’action communautaire, éclairer les citoyens sur les décisions qui sont prises à Bruxelles doit passer aussi par une transparence complète des délibérations et des votes au Conseil des ministres, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Second argument. La thèse du « déficit démocratique » européen ne résisterait pas au constat selon lequel la limitation des pouvoirs de l’Union européenne remplirait l’exigence du « gouvernement limité » au fondement de la démocratie. En d’autres termes, « en restreignant les pouvoirs fiscaux, administratifs et coercitifs de l’UE, les États membres ont posé des limites permanentes sur presque toutes les questions politiques sensibles aux yeux des électeurs européens » ; de surcroît, si l’on couple ces « limites permanentes » ou encore ces « restrictions » à la « balance des pouvoirs » qui caractérise le jeu interinstitutionnel communautaire, alors l’accusation de « despotisme bureaucratique » et de « déficit démocratique » seraient sans fondement. En effet, de ce point de vue, le pluralisme institutionnel et la diversité des « intérêts nationaux et fonctionnels », ces « multiples contraintes institutionnelles rendent non seulement toute action arbitraire et intempestive impossible, mais elles sont l’assurance que la législation issue de Bruxelles représente un très large consensus entre différentes instances à de nombreux niveaux de gouvernement. Cela devrait constituer un gage du fait que l’UE légifère au meilleur des intérêts des citoyens » [20].

Cet argument repose sur une confusion entre libéralisme et démocratie : s’il est juste de dire que les décisions communautaires sont le résultat de consensus ou de compromis négociés entre une pluralité de pouvoirs et de partenaires nationaux, s’il est juste de dire encore que le pluralisme institutionnel de l’Union constitue une garantie contre l’arbitraire et donc une condition de la liberté, et s’il est juste de dire enfin que la limitation des pouvoirs constitue une condition du respect de l’exigence libérale de modération de l’exercice de l’autorité politique, cela ne doit pas conduire à affirmer que le « déficit démocratique » est un « mythe ». Le pluralisme institutionnel et la limitation des pouvoirs de l’UE ne suffisent pas résoudre, en effet, le problème de la légitimité démocratique lancé à l’Union. En effet, le système institutionnel européen est régi selon une logique de type « libérale » qui a pu être distinguée de la logique de type « démocratique » à proprement parler. Toute l’histoire politique de la réalisation de l’idée libérale peut être considérée comme une histoire des efforts pour concilier principe libéral et principe démocratique. Comme l’a montré Norberto Bobbio, ces deux principes peuvent certes se combiner mais ce lien n’est pas absolument nécessaire : « l’existence actuelle des régimes communément qualifiés de libéraux-démocrates ou dits démocratie libérale conduit à croire que le libéralisme et la démocratie sont interdépendants. Au contraire, le problème de leurs rapports est très complexe, et tout autre que linéaire. (…) Un État libéral n’est pas nécessairement démocratique (…) ; un gouvernement démocratique ne donne pas nécessairement vie à un État libéral » [21]. Au regard de ces derniers éléments, il nous semble que l’argumentation de A. Moravcsik se caractérise par un glissement abusif de la légitimité libérale vers la légitimité démocratique, qui ne doivent pas être confondues. C’est à nouveau cette question de la combinaison nécessaire du principe libéral et du principe démocratique que pose à nouveaux frais la situation européenne actuelle [22].

La réalité du déficit de légitimité : la crise politique européenne

Ici se situe précisément le point aveugle de la thèse du « mythe du déficit démocratique européen » : ne pas percevoir que les citoyens peuvent se sentir dominés par un système où le cadre de confection des décisions publiques n’est pas largement compris par les citoyens et où celui-ci ne s’inscrit pas dans un régime de justification politique. C’est en ce sens précis que l’Europe souffre aujourd’hui d’une « crise de légitimité » qui lance un véritable défi au libéralisme européen [23]. C’est en ce sens encore que l’on peut dire avec Larry Siedentop, que « l’incertitude sur la configuration vraiment souhaitable de l’Europe et la forme qu’elle va prendre correspond à une profonde incertitude de la pensée politique libérale actuelle. La “crise de légitimité” de la construction européenne – le problème de la démocratie en Europe – répond à une crise de la pensée politique libérale » [24].
Afin de justifier le lien entre la « crise de légitimité » et le « déficit démocratique », qui nous paraissent aujourd’hui caractériser l’Europe, le mieux est sans doute de partir de la notion de légitimité politique qui doit être distinguée d’autres formes de légitimité, socio-économique par exemple [25]. Pour le dire rapidement, la légitimité politique peut être définie comme le « titre » de pouvoir au nom duquel telle ou telle autorité est autorisée à exercer ses fonctions et à prendre des décisions qui s’imposeront aux individus auxquels elles s’appliquent par l’effet de l’obligation d’obéissance. La question est évidemment celle du fondement de cette obligation d’obéissance et des réponses diverses apportées à celle-ci : s’il est possible de fournir quelques éléments permettant de dessiner les contours de ce qu’est la légitimité politique, lato sensu, en même temps, il existe différents types possibles de légitimité qui sont solidaires de la pluralité des formes de gouvernement [26].

Or, en Europe aujourd’hui, le principe de légitimité est démocratique, si l’on entend par là non seulement le fait que la source du pouvoir réside dans le peuple, que le « titre » au nom duquel le pouvoir est exercé réside dans le consentement de ceux sur lesquels les décisions prises par les différentes autorités s’appliquent mais aussi l’acceptation pleine et entière du système politico-juridique qui prend ces décisions, et dont les pouvoirs doivent être justifiés aux yeux des citoyens. En ce sens, la « justification du pouvoir » est la question clé qui est placée au cœur du problème de la légitimité. Au regard de ces différents éléments, il nous semble que c’est précisément parce que le cadre institutionnel européen ne remplit pas suffisamment la fonction politique de justification que les normes et les décisions communautaires sont parfois mal perçues par les citoyens qui ressentent alors l’effet d’une domination, certes très particulière. C’est dans ce contexte que s’établit un lien étroit entre la « crise de légitimité » et le fameux « déficit démocratique », et que cette « crise de légitimité » correspond aussi et surtout à un « déficit politique ». Pour reprendre le mot récent de Pierre Rosanvallon, on pourrait dire que l’Union européenne souffre aujourd’hui d’être une « démocratie impolitique » [27]…

En guise de conclusion

Le référendum français sur le traité constitutionnel européen a mis en évidence la persistance de formes de légitimation fonctionnaliste par les résultats se traduisant par la centralité d’objectifs concrets assignés à l’Europe, qui font l’économie du recours à la légitimité politique. Nous avons tenté dans ce texte d’engager une réflexion sur les implications de ce tropisme, en particulier sur l’impensé démocratique dans la théorie de la légitimité fonctionnaliste. Or, la logique même de ce mode de légitimation produit des effets qui sont loin d’être négligeables sur la capacité du système politique de l’Union européenne à convaincre les citoyens du bien fondé et de la validité des décisions prises et des actions conduites. Si ces formes de légitimation fonctionnaliste pouvaient être justifiées dans la période initiale de la construction européenne, il semble que le changement de nature de l’Europe aujourd’hui implique de changer de méthode et de renouer le fil de la figure oubliée de la légitimité démocratique. Ces dernières remarques signifient que répondre à cette crise de légitimité démocratique suppose de réunir les conditions (institutionnelles ou non) permettant d’un côté d’opérer un travail d’« énonciation politique » [28] des enjeux européens et de l’autre de mettre en place et rendre disponibles les modalités du débat politique sur les orientations qu’il convient de prendre, et sur lesquelles les citoyens doivent avoir au moins le sentiment de pouvoir peser. In fine, et au-delà de la seule relance institutionnelle actuellement en cours, sortir l’Union de la « crise de sens » dans laquelle elle se trouve plongée implique un travail de politisation de la démocratie européenne…

par Thierry Chopin

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Pour citer cet article :

Notes

[1] Le premier référendum « communautaire » organisé en France date de 1972 et portait sur l’adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark à la Communauté Economique Européenne ; le second remonte à 1992 et à l’adoption du Traité de Maastricht instituant l’Union européenne et mettant l’euro sur les rails ; le troisième a été celui organisé le 29 mai 2005 sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe.

[2] Ce texte prolonge des réflexions engagées dans « Europe : relever le défi de la légitimité démocratique », in Chopin T. & Foucher M. (dir.), L’État de l’Union 2007. Rapport Schuman sur l’Europe, Paris, Lignes de Repères, 2007.

[3] Pour des développements plus circonstanciés sur ces éléments, voir Bertoncini Y. & Chopin T., « Impressions de campagne. Le référendum du 29 mai 2005 et le malaise culturel français », in Le Débat, novembre-décembre 2005, p. 177-192.

[4] Monnet J., Mémoires (1976), Paris, Livre de poche, 1988 p. 536.

[5] Magnette P., Le Régime politique de l’Union européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, p. 29.

[6] Dehousse R., La Fin de l’Europe, Paris, Flammarion, 2005, p. 158.

[7] Ibid., p. 58.

[8] Cf. Par exemple, Olsen J.P., « Coping with Conflict at Constitutional Moments », in Industrial and Corporate Change, vol. 12, 2003.

[9] Müller J.-W., « Fin de la Constitution, fin du patriotisme constitutionnel ? », in Esprit, février 2006, p. 13.

[10] Dehousse R., La Fin de l’Europe, op. cit., p. 91-92 et p. 159-160. Voir aussi Costa O. & Magnette P., « How the EU Could Overcome the Current Constitutional Crisis ? », Garnet Policy Brief, no 4, mai 2007.

[11] Nicolaïdis K., « UE : un moment tocquevillien », in Politique étrangère, no 3, 2005, p. 504.

[12] Dehousse R., La Fin de l’Europe, op. cit., p. 159.

[13] Voir par exemple Cohen Tanugi L., « The End of Europe ? », in Foreign Affairs, n°6, vol. 84, 2005-2006.

[14] cf Bertoncini Y., Europe : le temps des fils fondateurs, Paris, Michalon, 2005, p. 12-13.

[15] Müller J.-W., op. cit., p. 13-14.

[16] Gauchet M., « La nouvelle Europe », post-scriptum à son article « Le problème européen », in La Condition politique, Paris, Gallimard, 2005, p. 494-495.

[17] Ferrero G., Pouvoir. Les génies invisibles de la cité (1942), Paris, Le Livre de Poche, 1988.

[18] Sartori G., Théorie de la démocratie, trad. Ch. Hurtig, Paris, Armand Colin, 1966, p. 369.

[19] Moravcsik A., « Le mythe du déficit démocratique européen » ; trad. B. Poncharal, in Raisons politiques, Paris, Presses de Sciences Po, n°10, mai 2003, p. 88-89 ; voir aussi, pour un prolongement de cette thèse, après les référendums négatifs en France et aux Pays-Bas, « What Can We Learn from the Collpase of the European Constitutional Project ? », Politische Vierteljahresschrift, 47. Jg., 2006.

[20] Moravcsik A., « Le mythe du déficit démocratique européen », op. cit., p. 89-93.

[21] Bobbio N., Libéralisme et démocratie, trad. N. Giovannini, Paris, Le Cerf, 1996, p. 11-12. Sur les rapports entre libéralisme et démocratie, cf. aussi Zakaria F., L’Avenir de la liberté. La démocratie illibérale aux États-Unis et dans le monde, trad. D. Roche, Paris, Odile Jacob, 2003.

[22] Je me permets de renvoyer sur ce point à Chopin T., « La France, l’Europe et le libéralisme », in Commentaire, no 115, automne 2006.

[23] cf Sidentop L., « A Crisis of Legitimacy », in Prospect, juillet 2005.

[24] Siedentop L., La Démocratie en Europe (2000), trad. A. Colas et H. Prouteau, Paris, Buchet-Chastel, 2003, p. 50.

[25] cf Barker R., Political Legitimacy and the State, Oxford, Clarendon Press, 1990.

[26] On peut, en première analyse se reporter à la typologie, désormais classique, de Max Weber qui distingue différents idéaux-types de légitimité : la « domination légale » ; la « domination traditionnelle » et la « domination charismatique », in Économie et société (1922), trad. J. Chavy et É. de Dampierre (dir), Paris, Pocket, 1996, t. 1, p. 289.

[27] Rosanvallon P., La Contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Le Seuil, 2006.

[28] Je dois cette formule très suggestive à Michel Foucher.

 

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