La transparence dans la conduite des affaires publiques. Origines et sens d’une exigence

lundi 11 juillet 2011, par Sandrine Baume

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Référence : Photographie: Linus Lim/Open House/PA

In the darkness of secrecy, sinister interest and evil in every shape, have full swing. […] Where there is no publicity there is no justice [1].

Introduction [2]

Au cours de ces dernières décennies, la transparence dans la conduite des affaires publiques s’est imposée comme une exigence, largement relayée par le discours politique et la littérature contemporaine sur le contrôle et la responsabilité des gouvernants. La législation récente accompagne d’ailleurs ce mouvement [3]. Cet engouement manifeste pour la transparence a suscité des travaux académiques très nombreux, mais qui, à notre sens, font l’impasse sur deux aspects qui justifient une nouvelle étude sur le sujet.
Premièrement, dans la littérature, très peu de travaux reviennent sur la genèse du concept de transparence. Le principe de transparence des activités de l’Etat n’est pourtant pas un phénomène récent. La transparence dans la conduite des affaires publiques constitue un projet politico-juridique qui se manifeste comme une exigence bien avant les législations contemporaines et la littérature scientifique récente. L’enthousiasme que suscite cette « idée-image » doit être, à notre sens, interrogé dans ses racines doctrinales.
Deuxièmement, l’« idée-image » qu’est la transparence a rarement fait l’objet d’une analyse sémantique. La notion même de transparence exerce un pouvoir de fascination qui fait souvent obstacle à une analyse de sa signification ou à une réflexion sur son contenu. Dans la gestion des affaires publiques, le principe de transparence accède aujourd’hui à un statut relevant quasi de la sacralité, mais reste très flou du point de vue des significations qu’il recouvre. La transparence appliquée aux affaires de l’État pose la question non anodine des sens et des valeurs qui s’y associent, eux-mêmes définissant, selon une perspective particulière, ce que veut dire être transparent. Aussi, pour passer outre l’effet d’ « enchantement » qu’exerce la métaphore de la transparence, il faut en disséquer les différentes significations. Pour être appréhendée, la notion de transparence doit être reliée aux associations et connotations qu’elle engendre.
Par une analyse à la fois génétique et sémantique, cet article entend, d’une part, rappeler les conditions historico-politiques d’émergence de l’exigence de transparence et, d’autre part, rendre à celle-ci sa richesse et sa complexité. Premièrement, il s’est agi de déterminer la rupture doctrinale qui a permis l’expression de discours différenciés sur l’exigence de la transparence dans la vie de l’Etat. Pour ce faire, nous sommes revenus à la césure qui s’opère dès le XVIIIe siècle, et qui marque la distance avec les théories de l’action publique jusque-là davantage portées par l’idée du secret [4]. C’est en effet dans la période d’émergence des gouvernements représentatifs en Europe (seconde moitié du XVIIIe siècle-début du XIXe siècle) que se structure un discours élaboré sur la norme de transparence ou de publicité. Deuxièmement, cet article examine plusieurs plaidoyers pour la transparence, contemporains de l’émergence des gouvernements représentatifs, en vue de mieux saisir la complexité de cette notion qui, à elle seule, est devenue un idéal de la vie publique. Cette deuxième étape s’appliquera à préciser la signification des associations qui se relient de manière récurrente au concept de transparence. Nous avons porté notre attention sur quatre auteurs fondamentaux très représentatifs de la période mentionnée (Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant, Jeremy Bentham et Benjamin Constant), dans les œuvres desquels la notion de transparence (ou de publicité) [5] est très richement représentée et pensée de manière différenciée. La singularité de chacune de leurs contributions ressort d’ensembles philosophiques fort différents qui vont donner au principe de transparence une pluralité d’expressions. Troisièmement, et en guise de conclusion, cet article revient sur les facettes de la transparence, identifiées dans la deuxième partie, pour formuler quelques hypothèses sur leur pertinence actuelle.
Dans cet article et à l’exception de la partie conclusive qui s’ouvre sur l’actualité, la perspective génétique s’articule avec la perspective sémantique : l’examen génétique circonscrit le corpus des textes examinés, tous contemporains de l’émergence des gouvernements représentatifs en Europe, et donne une cohérence temporelle à l’ensemble de l’analyse.

Le point de rupture

La transparence enracine sa légitimité dans la seconde moitié du XVIIIe siècle en Europe. C’est dans la période d’émergence des gouvernements représentatifs que se structure réellement un discours élaboré sur la norme de transparence. Celle-ci devient un projet politique, juridique et moral. Comme le rappelle Marc Richir, « c’est toute la pensée ‘révolutionnaire’ qui est animée de la croyance en une transparence de la société à elle-même » [6]. Selon l’auteur, les échecs des révolutions passées sont évalués à partir de leur incapacité à accéder à la transparence. Dans « l’œil du pouvoir », Michel Foucault décrit de manière éloquente l’effroi que suscite l’opacité à cette période :

Une peur a hanté la seconde moitié du XVIIIe siècle : c’est l’espace sombre, l’écran d’obscurité qui fait obstacle à l’entière visibilité des choses, des gens, des vérités. Dissoudre les fragments de nuit qui s’opposent à la lumière, faire qu’il n’y ait plus d’espace sombre dans la société, démolir ces chambres noires où se fomentent l’arbitraire politique, les caprices du monarque, les superstitions religieuses, les complots des tyrans et des prêtres, les illusions de l’ignorance, les épidémies [7].

Au cours du XVIIIe siècle, comme le rappelle Jean Starobinski, le rejet de l’opacité coïncide avec la dénonciation de l’apparence, du mensonge et du masque social : « au théâtre, à l’église, dans les romans, dans les journaux, chacun à sa manière dénonce des faux-semblants, des conventions, des hypocrisies, des masques » [8]. Une telle stigmatisation du masque, de l’apparence, du « déguisement » constitue une rupture importante avec la société de Cour qui était une « société de représentation où chacun devait tenir sa place, [elle] était la scène par excellence de ce jeu de rôles » [9].
L’exigence de la transparence, comme valeur émergente, coïncide avec une contestation du pouvoir absolu, dont l’un des ressorts est le secret d’État – arcana imperii – [10]. La transparence requiert une législation rationnelle, constituée de normes générales et abstraites. Dans L’Espace public (1963), Jürgen Habermas établit deux relations essentielles : d’une part, la pratique du secret qui sert le « pouvoir fondé sur l’arbitraire » et, d’autre part, la publicité qui « est au service d’une législation qui cherche à s’imposer en prenant pour base la raison (ratio)  » [11]. Si le secret est l’apanage du pouvoir arbitraire, la publicité est davantage le propre des « États législateurs » :

Tout ce qui relève de la loi, y compris les normes générales, abstraites et permanentes, à la seule exécution desquelles l’autorité doit être réduite, comporte une rationalité qui y est inhérente et où convergent la justesse et la justice […]. La revendication polémique de ce type de rationalité dirigée contre la pratique du secret propre à la domination du Prince s’est historiquement développée en liaison avec l’usage public que les personnes privées faisaient du raisonnement. De même que la pratique du secret sert la conservation d’un pouvoir fondé sur l’arbitraire (voluntas), la Publicité est au service d’une législation qui cherche à s’imposer en prenant pour base la raison (ratio) [12].

Le lien qui s’établit entre l’exigence de la publicité et celle d’une législation rationnelle, faite de normes générales et abstraites, est décisif pour comprendre une partie importante des plaidoyers pour la transparence au cours du XVIIIe siècle. Aussi, il paraît fondamental d’introduire, dans notre corpus, les auteurs dont les développements sur la notion de publicité (ou de transparence) reposent en partie sur un examen de la loi, notamment Immanuel Kant et Jeremy Bentham. Toutefois, comme cela sera développé ultérieurement, la légalité ne constitue de loin pas la seule composante de la transparence.

Transparence versus publicité

Il faut signaler que le terme de transparence n’apparaît pas chez chacun des auteurs du corpus [13]. La notion de publicité lui est parfois préférée. Chez Immanuel Kant et Benjamin Constant, le concept de transparence est même tout à fait absent : Kant utilise la notion de « Publicität  » [14], alors que Constant parle de « publicité ». Chez Jean-Jacques Rousseau, la notion de publicité est à notre connaissance absente et les occurrences du concept de transparence, pour ce qui concerne la vie publique, peu fréquentes. En suivant ici l’hypothèse de Michel Foucault et de Jean Starobinski, nous considérons néanmoins que Rousseau occupe une place fondamentale dans l’émergence de la valeur de transparence. Même si la notion de publicité est nettement plus présente dans l’œuvre de Bentham, celui-ci fait également usage de la notion de transparence (« transparency ») et de son opposé (« opakeness »). Il n’est d’ailleurs pas certain que Bentham donne des sens différents aux notions de « publicity » et de « transparency » [15].
Si les deux concepts de « publicité » et de « transparence » sont proches l’un de l’autre au point qu’ils sont, dans la littérature, parfois utilisés de manière interchangeable, il faut toutefois tenter de les différencier. Pour ce faire, nous reprenons la distinction opérée par Daniel Naurin [16]. Dans son analyse, s’il y a transparence, cela signifie une accessibilité potentielle à l’information permettant la formation d’une opinion publique sur un processus donné. La transparence ne présuppose pas un accès réel à cette information. En revanche, la publicité signifie que l’information est réellement diffusée, qu’elle est prise en compte et qu’elle participe à la formation des points de vue. Si la transparence est une condition de la publicité, elle n’en est pas la garantie. Le hiatus qui demeure entre transparence et publicité trouve des réponses, selon Naurin [17], dans trois facteurs : le manque de médiateurs (tels que la presse), l’ignorance rationnelle qui implique que l’on ne cherche pas à comprendre des phénomènes qui sont sans intérêt pour soi, et finalement l’incompétence, c’est-à-dire des limitations d’ordre cognitif.
Si Naurin fait de la publicité une notion plus exigeante que celle de transparence, puisque la première présuppose la seconde, il apparaît également que la transparence a une extension plus large que celle de la publicité, puisqu’elle peut s’appliquer à la sphère privée. C’est notamment le cas dans l’œuvre de Jean-Jacques Rousseau, où la transparence s’applique aux relations interpersonnelles, voire à l’intimité des consciences [18]. A notre sens, les termes de transparence et de publicité diffèrent d’une autre manière encore : le premier mobilise une idée-image (une métaphore) et pas l’autre. C’est un aspect qui n’est pas périphérique dans la fascination qu’exerce aujourd’hui la notion de transparence, notamment dans la littérature et les documents officiels contemporains qui ont une forte prédilection pour ce terme, plutôt que celui de publicité. Si la distinction entre publicité et transparence de Naurin, qui est sans doute parmi les plus élaborées, est utile, elle demeure analytique et ne permet pas toujours de rendre compte de l’emploi effectif d’un terme plutôt que d’un autre, à la fois dans la littérature classique et dans la littérature critique contemporaine qui utilise souvent indifféremment les deux [19]. A la fin du XVIIIe siècle, la notion de publicité est beaucoup plus en usage pour caractériser les pratiques de la vie publique, la transparence est plutôt l’exception. Dans le corpus choisi, seuls Bentham et Rousseau en font usage. Il semble que ce soit la littérature contemporaine qui ait diffusé largement l’usage du terme de transparence, le confondant souvent avec la notion de publicité.
Compte tenu du caractère moins exigeant de la notion de transparence, en regard des conditions qu’elle doit remplir pour être existante, et de l’extension qui peut lui être donnée – aux niveaux public et privé -, le terme de transparence sera utilisé, dans cet article, comme terme générique. Toutefois, lorsqu’un auteur en particulier est invoqué, nous adopterons la terminologie qui est la sienne.

La transparence par ses associations

L’attrait que la notion de transparence exerce dès la seconde moitié du XVIIIe siècle repose sur plusieurs représentations. Pour être comprise, cette notion doit être rapportée à ses associations. À ce titre, les riches contributions philosophiques de Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant, Jeremy Bentham et Benjamin Constant constituent un apport très précieux, car elles figurent toutes des plaidoyers différenciés pour la transparence. Les principes et horizons philosophiques qui sont ceux des auteurs retenus agissent subtilement sur l’emploi qu’ils font des notions de transparence et/ou de publicité. Ces concepts sont en effet très imprégnés des corpus doctrinaux dans lesquels ils sont insérés. Cela apparaît distinctement dans l’examen des associations de la transparence qui suivra. Si nous ne plaidons pas pour une univocité des concepts de transparence et/ ou de publicité chez les auteurs retenus – l’article en fera la démonstration –, nous défendons toutefois leur commensurabilité, ce qui signifie que les sens qui leur sont donnés par Rousseau, Kant, Bentham, Constant peuvent être articulés et mis en relation. Bien qu’issus de perspectives philosophiques très différentes, ces philosophes ont en commun un projet de réhabilitation de la transparence dans la vie publique.
Parmi les auteurs retenus, c’est souvent au travers de ses opposés que la transparence est la mieux définie. Le mal, l’arbitraire, la tromperie, l’irresponsabilité et le déshonneur constituent les miroirs inversés de la transparence, contre lesquels ils engagent un véritable combat. Afin de comprendre la richesse et la complexité de la notion de transparence, nous avons recouru à ce que nous nommons un « test de signification par associations positives et négatives ». Il s’est agi, par un examen minutieux des textes, d’inventorier ce à quoi la notion de transparence/de publicité s’oppose chez les auteurs considérés et de recenser ce à quoi elle s’associe.
Suite à une analyse auteur par auteur que nous ne restituons pas ici faute de place, nous avons identifié 5 éléments s’associant à la notion de transparence dans les sources examinées :

- la légalité

- la moralité

- la véracité et l’intelligibilité

- le contrôle et la responsabilité

- l’honneur

Les cinq associations de la notion de transparence, exposées ci-dessus, entretiennent des liens différenciés avec le concept auquel elles se rattachent. La moralité, la véracité/intelligibilité et la légalité peuvent être considérées comme des attributs ou des composantes de la transparence. Elles relèvent d’une compréhension particulière et partielle de cette notion. En revanche, la responsabilité et l’honneur ne sont pas à strictement parler des dimensions ou des attributs de la transparence. Ils requièrent nécessairement la transparence qui en constitue donc la nécessaire condition. Dès lors, il s’agit de donner un contenu plus précis à ces cinq éléments, qui ne sont d’ailleurs pas cloisonnés l’un par rapport à l’autre. Cela vaut, à titre d’exemple, pour la véracité et la moralité : ne pas tromper, dire le « vrai » constitue le plus souvent une exigence morale. Envisager la norme de transparence au travers des associations récurrentes qui sont les siennes permet donc de rendre compte de la complexité, de la plurivocité de son contenu sémantique. C’est l’enjeu même de cette section. Comme la suite du texte le montrera, les cinq associations évoquées ci-dessus sont présentes à des degrés divers chez les auteurs retenus et s’expriment de manière différenciée.

La publicité [20] comme gage de légalité

La prévisibilité de la règle et de son application, la stabilité du système juridique procèdent d’une conception particulière de la publicité, renvoyant à la nécessité d’une codification précise, cohérente et surtout publique. La composante légaliste est très présente chez Immanuel Kant et sera retraduite chez les théoriciens de l’État de droit en Allemagne au XIXe siècle. La publicité, dans ce sens, se focalise sur la règle, son respect et son accessibilité. Elle s’oppose à l’arbitraire, elle est le propre d’un régime constitutionnel et correspond à une certaine idée de la liberté, celle de l’Etat juridique. Dans Principles of Penal Law, Bentham s’exprime également sur la publicité des normes de droit. Le philosophe anglais fait de la publicisation des règles une garantie de la sécurité juridique et plus généralement une mesure contre les abus d’autorité [21]. Les règles auxquelles les subordonnés sont soumis doivent être clairement énoncées dans la législation :

Il est possible de séparer en deux classes distinctes les lois visant à limiter les subordonnés dans l’exercice du pouvoir : - d’une part les lois dont le but est de définir les circonstances dans lesquelles il leur est permis d’exercer un certain pouvoir ; d’autre part les lois qui déterminent les formalités de cet exercice. Il serait nécessaire d’énumérer toutes ces circonstances et formalités dans la loi, puis d’informer les acteurs concernés que ces conditions sont les seules qui puissent légalement justifier la mise en péril de leur sécurité, de leurs biens, et de leur honneur [22].

Chez Immanuel Kant, la publicisation des règles va au-delà de la sécurité juridique qu’elle offre. La publicité accède à une « formule transcendantale du droit public » : « toute action qui a trait au droit des autres hommes, ou dont la maxime n’est pas compatible avec la publicité, n’est pas de droit » [23]. Elle permet de garantir que les règles soient conformes à la rationalité et à la moralité des agents. S’explique ainsi le fait que, chez Kant, la publicité acquiert une dimension à la fois éthique et juridique plus particulièrement signalée dans Vers la paix perpétuelle [24]. L’opinion publique – corrélat de la publicité – renferme la possibilité « de rationaliser la politique au nom de la morale » [25]. En conséquence, si une action politique ou une maxime ne peut pas être divulguée, c’est qu’elle fait tort et est donc néfaste [26].

Une maxime, en effet, que je ne peux pas divulguer sans faire échouer par là mon propre dessein, une maxime qu’il faut absolument garder secrète, pour qu’elle réussisse et que je ne peux pas avouer publiquement sans susciter par là, immanquablement, la résistance de tous à mon propre projet, ne peut devoir cette opposition de tous contre moi, opposition nécessaire, universelle et par conséquent qu’on doit considérer comme a priori, qu’au tort dont elle menace chacun.- Ce principe, en outre, est simplement négatif, c’est-à-dire qu’il ne sert que de moyen pour reconnaître ce qui n’est pas de droit vis-à-vis des autres.

La centralité du concept de publicité chez Kant, notamment dans Vers la Paix perpétuelle, tient au fait qu’elle garantit l’unité de la politique et de la morale [27] : elle devient un critère de légalité, mais aussi de légitimité.

La transparence contre le mal

A la fin du XVIIIe siècle, la moralisation de la vie publique passe par l’exigence de la publicité. La première raison que Bentham énonce en faveur du principe de publicité, dans Political Tactics, est celle de limiter les tentations de la corruption chez les représentants [28]. La publicité devient un principe de gouvernement qui contraint les élus à se conformer à leurs devoirs, elle devient un garant d’intégrité. C’est plus particulièrement au travers du « Tribunal de l’opinion publique » que la publicité devient, selon Bentham, un bouclier moral face à l’improbité. La publicité favorise également la probité au sein de la justice. Les procédures judiciaires qui se réalisent sans visibilité autorisent « le despotisme, la procrastination, la précipitation, les caprices et la négligence » [29], ce qui a fait dire au philosophe anglais que la « publicité est l’âme de la justice » [30]. La visibilité des procédures ne garantit pas seulement leur respect, elle permet aussi un spectacle de vertu, où la moralité se trouve en quelque sorte mise en application et donnée à voir [31].
Le « Tribunal de l’opinion publique », auquel Bentham consacre de larges espaces dans Securities against misrule and other constitutional writings for Tripoli and Greece et dans First Principles Preparatory to Constitutional Code [32], oppose au pouvoir légal un contre-pouvoir qui est celui de la sanction morale. Cette dernière n’est permise, chez Bentham, que par la publicité. Un tel contre-pouvoir esquisse la problématique de la responsabilité que nous développerons plus en avant.
Si, pour Rousseau, la transparence est aussi une manière de sortir de leur « incognito » les agissements coupables, cette notion se déploie beaucoup plus largement que chez Bentham. L’absence de transparence ne donne pas seulement à « voir » le mal, elle est le mal, chez Rousseau. Le bien, c’est la transparence du cœur [33], là où « rien ne s’interpose entre les consciences » [34]. La transparence se caractérise par une forme d’immédiateté avec soi-même ou entre soi et les autres, elle est un mode relationnel dépourvu d’artifices. Cette immédiateté permet la bienveillance et l’estime. En revanche, les relations où s’interpose l’intérêt personnel perdent ce caractère d’immédiateté, quittent les rivages de la transparence qui demeure, pour Rousseau, la vertu des « belles âmes » [35]. La recherche de la transparence trouve également, chez le philosophe, son expression dans la vie publique. La quête de l’immédiateté justifie sa préférence pour les petits Etats : « par cela seul qu’ils sont petits, que tous les citoyens s’y connaissent mutuellement et s’entreregardent, que les chefs peuvent voir par eux-mêmes le mal qui se fait, le bien qu’ils ont à faire ; et que leurs ordres s’exécutent sous leurs yeux » [36].
Si, pour Rousseau, la transparence est gage de moralité aussi bien chez les gouvernants que chez les gouvernés, pour Bentham la publicité incite avant tout les gouvernants à se comporter de manière intègre afin d’éviter la sanction morale du tribunal de l’opinion publique. Comme évoqué précédemment, Kant lie également moralité et publicité. Celle-ci devient la garante de la conformité des règles à la moralité des agents, notamment par leur examen public [37].

De la véracité et de l’intelligibilité

Si, dès la fin du XVIIIe siècle, la transparence est érigée en norme, c’est aussi parce qu’elle démasque le faux qui peut survenir par défaut de sincérité ou d’intelligibilité. Ces deux aspects prennent des places différentes parmi nos auteurs et se combinent chez Bentham. L’interdit de tromper, de contrefaire volontairement le réel est très marqué dans le discours kantien sur la publicité. Selon le philosophe allemand, « le mensonge est le véritable lieu de corruption de la nature humaine » [38], une affirmation qui est réitérée dans la Doctrine de la vertu.

Ce manque de pureté dans les déclarations que l’on fait sur soi-même mérite le plus sérieux des blâmes, dans la mesure où, à partir d’une telle corruption (la fausseté qui semble être enracinée dans la nature humaine), le fléau constitué par l’absence de véracité s’étend jusqu’aux relations avec d’autres hommes, dès lors qu’on a porté atteinte au principe suprême de la véracité [39].

Dans Le conflit des facultés, Kant insiste sur la nécessité de ne pas tromper le peuple. Il prend comme exemple la Constitution d’Angleterre, dont on prétend qu’elle n’est pas une monarchie absolue, mais dont chacun sait fort bien que l’influence du monarque sur les représentants est si grande et si infaillible que les Chambres ne décident pas autre chose que ce qu’il veut et propose par son ministre. Kant parle ici d’une « publicité mensongère [qui] trompe le peuple par le leurre d’une monarchie au pouvoir limité » [40]. L’exigence de ne pas tromper, de dire le vrai, de ne rien tenir secret, s’étend jusqu’à la conclusion des traités internationaux. La publicité permet d’éviter des accords qui seraient en flagrante contradiction avec les intérêts de la population. Ne pas tromper, c’est ne pas corrompre [41]. L’exigence de véracité contient, chez le philosophe allemand, une dimension morale évidente. L’une et l’autre s’entremêlent dans le discours, elles sont souvent difficiles à distinguer nettement.
A l’instar d’Immanuel Kant, Jeremy Bentham insiste sur l’obligation des gouvernants de ne pas tromper, qui suppose également de ne pas plonger la population dans « l’opacité ». Le défaut d’informations, l’ignorance sont ultimement associés au pouvoir arbitraire chez le philosophe anglais :

Le partisan d’un pouvoir arbitraire ne pense pas de la sorte : il n’a aucun désir que le peuple soit instruit, et le dénigre justement du fait de son manque d’instruction. [...] Si l’on désire agir avec les hommes de manière systématique et cohérente, il n’existe que deux méthodes pour ce faire : avec une confidentialité absolue ou avec une liberté totale - soit pour complètement exclure le peuple de toute connaissance des affaires publiques, ou à l’opposé pour lui donner le plus haut niveau de connaissance possible - soit pour l’empêcher de former une quelconque opinion, ou au contraire pour lui fournir les moyens de se former l’opinion la plus instruite qui soit - soit le traiter comme un enfant, soit comme un homme : il convient de faire un choix entre ces deux méthodes [42].

Selon Bentham, si le gouvernement n’informe pas la nation sur les raisons de ses actes, il admet ainsi que son pouvoir repose exclusivement sur la force et que l’opinion du peuple compte pour quantité négligeable [43]. Toutes les motivations qui président à l’élaboration des lois et de l’ensemble des actes du gouvernement doivent être publicisées [44]. Cette certitude selon laquelle les avantages de la publicité sont toujours supérieurs à ses inconvénients [45], dans la vie de l’Etat, conduit Bentham à défendre (même modérément) la délation en vue de prévenir les abus de pouvoir. Si la collecte d’informations (accusatrices) d’origine anonyme est défendable, en revanche de telles informations ne peuvent pas constituer une source d’accusation sans autres investigations [46].
Selon Bentham, ne pas tromper, c’est également ne pas recourir à des fictions [47], des lois imaginaires [48], des illusions, dont il ne faut en aucun cas faire dépendre le bonheur humain [49]. Tous les artifices de la pensée sont nuisibles. La norme de la publicité va ici de pair avec une exigence d’intelligibilité, supposant clarté du propos et respect de la forme. Cela concerne plus particulièrement la fabrication et l’application des lois. Dans une polémique célèbre qu’il entretient avec William Pitt concernant la « loi sur les pauvres », Bentham dénonce non seulement le contenu, mais aussi la forme confuse et obscure de sa formulation [50]. Aussi, ne pas dire le faux, c’est ne pas tromper, s’en tenir à l’obligation de véracité, mais c’est aussi permettre d’être compris, par une expression claire et intelligible, dénuée d’artifices de pensées. Parmi les auteurs retenus, Bentham est le seul à tant insister sur la nécessité de la clarté du propos.
Le lien qui s’établit entre la transparence et la véracité ou l’obligation de ne pas tromper est également perceptible chez Rousseau. Chez ce dernier, le mensonge est présent sous les traits de l’artifice, de l’hypocrisie, de l’absence de sincérité, de l’éloignement par rapport à soi-même [51]. A un niveau public, ne pas « corrompre » le peuple implique pour Rousseau « que la volonté générale soit toujours éclairée, et que le peuple ne se trompe point » [52]. Constant semble également plaider, dans son œuvre, pour la véracité ; celle-ci reste toutefois très absorbée par ses réflexions sur la responsabilité et même sur l’honneur des gouvernants, ce qui sera développé ultérieurement [53].

Du contrôle et de la responsabilité des gouvernants

Le principe de publicité se développe dans le sillage du contrôle et de la volonté politique de désigner des responsables. La responsabilité présuppose le contrôle, qui requiert lui-même la visibilité des actions humaines. Selon Mark Bovens, la responsabilité [54] peut être définie comme une relation entre un acteur, en l’occurrence politique, et un récepteur de justifications - tels les électeurs, la presse - dans laquelle le premier a une obligation d’expliquer et de justifier sa conduite auprès du second. Le récepteur de justifications peut être amené à poser des questions, à porter un jugement et l’acteur à subir les conséquences de sa conduite [55]. Chez Constant et Bentham, on retrouve les éléments de la justification, de son évaluation par le public et de l’éventuelle sanction qui en découlerait.
Pour Constant, la visibilité est le levier principal du contrôle par l’opinion publique, qui trouve dans la publicité une protection face à l’État et à l’exercice de son pouvoir. Pour être effective, la responsabilité doit peser sur tous les degrés hiérarchiques des gouvernants [56]. Dans Principes de Politique, Constant expose ce que devraient être les objectifs de la responsabilité, notamment ministérielle : il s’agit d’« enlever la puissance aux ministres coupables » par la vigilance de la nation. La publicité, la liberté d’expression constituent la cheville ouvrière de cette vigilance [57]. Dans les sanctions qu’elle permet et dans l’esprit civique qu’elle engendre, la vigilance – qui équivaut ici à un contrôle populaire – se trouve au cœur même de la vie politique.
A l’instar de Constant, pour Bentham la publicité est dirigée contre les abus de pouvoir et la transgression des règles. Elle constitue le moyen le plus efficace pour lutter contre les manifestations du mauvais gouvernement [58]. Dans Securities against Misrule and Other Constitutional Writings for Tripoli and Greece, Bentham inventorie les cas de mauvaise administration (« misrules  ») contre lesquels la publicité reste le meilleur antidote : qu’il s’agisse d’actes dont la victime serait individuelle, tel que le bannissement, l’homicide, l’emprisonnement, ou bien collective, dans le cas d’une désinformation généralisée ou d’un gaspillage d’argent public [59]. Même face à des situations de corruption très étendue, le « Tribunal de l’opinion publique » conserve, selon l’auteur, toute sa force [60]. C’est par ce tribunal fictif [61] que la sanction morale du contre-pouvoir populaire s’exerce, et que les gouvernants deviennent responsables :

En ce qui concerne la responsabilité morale - la responsabilité selon laquelle l’on s’expose potentiellement au pouvoir punitif du Tribunal de l’opinion publique, détenteur du pouvoir et de l’influence de la sanction populaire ou morale : et en particulier le pouvoir de la sanction démocratique de ce même tribunal, invisible sans toutefois perdre de son efficacité : un tribunal, à l’image du tribunal vehmique, qui est invisible mais efficace [62].

La publicité permet non seulement de sanctionner, surtout moralement, les comportements coupables, mais également de les prévenir selon Bentham. C’est d’ailleurs la première des six raisons qu’il énonce en faveur de la publicité dans Political Tactics, celle de contraindre les membres de l’assemblée à exécuter leur devoir. La publicité permet de lutter très efficacement contre les tentations de corruption auxquelles les représentants sont soumis. Pour Bentham, la publicité devient le garant de la probité individuelle et de la fidélité au bien commun, mais en même temps elle se construit tout entière sur la défiance à l’égard des gouvernants (ou des représentants) [63] et se commue en une « surveillance soupçonneuse » [64]. La seconde raison que Bentham énonce pour défendre le principe de publicité est celle de permettre la confiance et le consentement du peuple envers les mesures législatives. Dans un paradoxe apparent, le principe de publicité résulte de la méfiance à l’égard des agissements possiblement coupables des gouvernants, mais sert aussi à accroître la confiance des gouvernés, en limitant les pratiques de corruption. En outre, c’est par la visibilité des actes des représentants que les électeurs sont le mieux à même de réélire ou non ces derniers. Ceci constitue la troisième raison invoquée en faveur de la publicité. Celle-ci permet non seulement d’ « éclairer la population » sur les agissements de ses représentants, mais également de dévoiler à ces derniers, d’une part, les vœux et souhaits des citoyens et, d’autre part, leurs suggestions expertes. Ces deux derniers éléments constituent les quatrième et cinquième raisons. Plus inattendue, la sixième raison, sans lien avec le contrôle et la responsabilité, qui entrevoit dans la publicisation des débats une source d’amusement public [65].
La compréhension par Bentham du contrôle permis par la publicité est la plus proche de celle exprimée par Constant. Pour l’un et l’autre, le contrôle exige la visibilité, afin que les opinions puissent se former et les responsabilités politiques s’établir. Comme chez Constant, l’opinion publique joue, selon Bentham, le rôle d’un tribunal non institué, fictif. La surveillance s’exerce, chez le philosophe anglais, sur les paroles et les actes des acteurs de la vie politique, comme le soulignent Dilip P. Faonkar et Robert J. McCarthy [66].
A l’instar des détenus soumis au regard du surveillant, les membres de l’Assemblée, contraints de publiciser leurs actes et discours, sont exposés et disciplinés. Le philosophe anglais transfère à la vie politique le modèle du panoptique. Toutefois, contrairement à Constant, Bentham traite la valeur de la publicité à la manière d’un utilitariste : ses implications sur le bien public sont évaluées et soupesées. Parmi les auteurs retenus, Bentham est le seul à considérer que la publicité, entre autres atouts, a celui de distraire, comme nous venons de le signaler. En effet, les débats, les mémoires, lorsqu’ils sont publicisés, peuvent être divertissants pour le public, ce qu’ils continuent d’ailleurs à être aujourd’hui. Cet argument, même s’il ne constitue pas, dans Political Tactics, le cœur de l’argumentation de Bentham, est très significatif de l’approche utilitariste de l’auteur.
Si Constant et Bentham se servent du principe de publicité pour exposer les gouvernants au public, chez Rousseau la transparence s’étend à l’ensemble des acteurs de la société politique. Michel Foucault a exprimé avec finesse le rêve rousseauiste de la transparence dans toute son extension.

Celui d’une société transparente, à la fois visible et lisible en chacune de ses parties ; qu’il n’y ait plus de zones obscures, de zones aménagées par les privilèges du pouvoir royal ou par les prérogatives de tel ou tel corps, ou encore par le désordre ; que chacun, du point qu’il occupe, puisse voir l’ensemble de la société, que les cœurs communiquent les uns avec les autres, que les regards ne rencontrent plus d’obstacles, que l’opinion règne, celle de chacun sur chacun [67].

Le sens de la vue (davantage que celui de l’ouïe) est très mobilisé chez Rousseau, notamment dans Considérations sur le Gouvernement de Pologne. La vie citoyenne se déroule « sous les yeux du public », expression répétée maintes fois. A titre d’exemple, lorsque Rousseau parle du moyen propre à susciter l’esprit patriotique « dans tous les cœurs Polonais », il indique :

Il me reste à développer ici celui [le moyen] que je crois être le plus fort, le plus puissant, et même infaillible dans son succès, s’il est bien exécuté. C’est de faire en sorte que tous les Citoyens se sentent incessamment sous les yeux du public, que nul n’avance et ne parvienne que par la faveur publique, qu’aucun poste, aucun emploi ne soit rempli que par le vœu de la nation, et qu’en fin depuis le dernier noble, depuis même le dernier manant jusqu’au Roi, s’il est possible, tous dépendent tellement de l’estime publique, qu’on ne puisse rien faire, rien acquérir, parvenir à rien sans elle [68].

Dans ce même ouvrage, Rousseau pense les conditions dans lesquelles la vigilance peut s’exercer. A cet égard, la taille d’un Etat joue un rôle déterminant, dans la surveillance réciproque et ultimement dans le maintien de l’ordre :

Presque tous les petits Etats, républiques et monarchies indifféremment, prospèrent par cela seul qu’ils sont petits, que tous les citoyens s’y connoissent mutuellement et s’entreregardent, que les chefs peuvent voir par eux-mêmes le mal qui se fait, le bien qu’ils ont à faire ; et que leurs ordres s’exécutent sous leurs yeux. Tous les grands peuples écrasés par leurs propres masses gémissent […] [69].

Dans Du Contrat social, le rejet du principe de représentation semble faire de la responsabilité des représentants une question caduque. Selon Rousseau, dans un Etat idéal, il ne faut pas de représentants, à l’instar de la Cité antique, où « tout ce que le peuple avait à faire, il le faisait par lui-même » [70]. Même si elle n’est pas formulée dans ces termes, la responsabilité associée au contrôle et donc à la visibilité, émerge toutefois dans Considérations sur le Gouvernement de Pologne, où Rousseau prend acte de la réalité territoriale des Etats modernes, qui impose que la puissance législative « n’y puisse agir que par députation » [71]. Cette dernière fait toutefois peser une menace considérable sur la liberté politique, la corruption des représentants étant presque inévitable. Face à ce danger, l’auteur propose deux palliatifs : premièrement, « la fréquence des Diètes qui, changeant souvent les représentants, rend leur séduction plus coûteuse et plus difficile » ; deuxièmement « assujettir les représentants à suivre exactement leurs instructions et à rendre un compte sévère à leurs constituants de leur conduite à la Diète » [72]. Cette seconde mesure se rapproche grandement de l’institution du mandat impératif où « le nonce », toujours « sous les yeux de ses constituants », « ne [peut] rien faire de contraire à leur expresse volonté » [73]. Pour être admissibles, les représentants doivent être « asservis aux instructions du peuple » [74]. Le mandat impératif suppose la reconnaissance de la responsabilité politique des gouvernants, il requiert la vigilance des mandants et implique éventuellement la faculté de révoquer ceux qui ne suivraient pas le contenu du mandat donné. Après avoir énoncé cette mesure, Rousseau ajoute ironiquement « je ne puis qu’admirer la négligence, l’incurie, et j’ose dire la stupidité de la Nation Anglaise, qui, après avoir armé ses députés de la suprême puissance, n’y ajoute aucun frein pour régler l’usage qu’ils en pourront faire pendant sept ans entiers que dure leur commission » [75]. Si, selon Rousseau, une surveillance doit s’exercer sur la députation lorsque celle-ci est incontournable, un contrôle s’effectue également sur l’exécutif dont l’action s’accomplit toujours « sous les yeux du Législateur » [76].
La vigilance tient, parmi les auteurs considérés, une place particulière dans leurs considérations sur la vie publique. Les développements de Constant sur le principe de publicité se conjuguent avec une réflexion plus vaste sur le (contre-)pouvoir que l’on peut opposer aux agissements coupables émanant des gouvernants. La publicité devient le garant des « bonnes » pratiques que les institutions ne peuvent à elles seules assurer [77]. La publicité constitue l’instrument principal du contrôle que le « public » peut/doit exercer sur la conduite des « dirigeants » ; elle est la condition préalable d’un pouvoir responsable. Dans ce cadre, la liberté de la presse joue un rôle crucial, elle devient le vecteur principal du principe de publicité [78].
A l’instar de Constant, Bentham conduit ses réflexions sur la publicité dans l’inquiétude et la défiance à l’égard des gouvernants. Rousseau partage avec les deux précédents auteurs l’opinion selon laquelle la « visibilité » est un garant de la conformité des actes au bien commun. La vie de la cité rousseauiste se déroule « sous les yeux du public », ceux-ci devenant les sources d’approbation ou de désapprobation publique. La vigilance constitue un attribut de la liberté politique, ce que Rousseau rappelle dans Considérations sur le Gouvernement de Pologne  :

On regarde en France comme une maxime d’État de fermer les yeux sur beaucoup de choses ; c’est à quoi le despotisme oblige toujours : mais dans un Gouvernement libre c’est le moyen d’énerver la législation et d’ébranler la constitution. Peu de lois, mais bien digérées et surtout bien observées [79].

Si Kant, auquel nous consacrons peu d’espace dans cette section, ne thématise pas la responsabilité du pouvoir, il n’est pas absent des réflexions sur la problématique du contrôle. La publicité agit en effet comme un test de légalité et de légitimité des normes et, à ce titre, permet, comme chez les autres auteurs, de garantir le bien commun, dans un langage kantien le « progrès du peuple vers le mieux universel » [80]. Toute norme conforme à l’intérêt général doit pouvoir subir, sans crainte, un examen public. Si le contrôle kantien vérifie la conformité des règles à la rationalité et à la moralité des agents, pour Bentham et Constant, le contrôle s’exerce davantage sur les gouvernants, dont la responsabilité est exigée. C’est le mauvais gouvernement qui est ici traqué. Parmi nos auteurs, Rousseau est celui dont la définition du contrôle est la plus extensive, car elle touche l’ensemble des citoyens et leurs actes.

Du sentiment de l’honneur

La publicité ne suppose pas qu’une évaluation « froide » des agissements des acteurs politiques, elle permet également d’affecter ceux-ci dans leur sens plus intime de l’honneur. Dans les contributions de Rousseau, Bentham et Constant, la publicité est vue comme un instrument qui permet de protéger, voire d’exposer l’honneur (ou la réputation) des hommes intègres et d’éreinter ceux qui agissent de manière coupable. L’honneur devient donc un enjeu du principe de publicité. Si la notion d’honneur a fait l’objet de travaux très élaborés [81], rares sont ceux qui procèdent à une caractérisation analytique du concept d’honneur. A cet égard, il faut signaler l’étude d’Eugène Terraillon qui s’emploie à définir avec rigueur la notion d’honneur. Il spécifie la double nature de celle-ci, à la fois objective et subjective. Objective, au sens où l’honneur ressort d’une relation entre l’individu et la société à laquelle il appartient. Subjective, au sens où le rôle que l’individu joue dans son groupe d’appartenance relève également de l’appréciation de sa conscience morale [82]. Terraillon voit dans l’honneur, d’une part, l’« exaltation de l’individu vers un idéal » et, d’autre part, l’obéissance de tout homme à un ensemble de règles sociales [83]. Le sentiment de l’honneur se situerait au point équidistant entre l’individuel et le social [84], il devient, selon Terraillon, « l’expression de notre conscience sociale » [85]. Cette dernière est d’ailleurs mobilisée par Jean-Jacques Rousseau qui se sert du sentiment de l’honneur pour susciter l’émulation, encourager les comportements vertueux. Une société politique transparente, visible et lisible en chacune de ses parties, telle que dépeinte par Rousseau, affiche les honneurs par des signes extérieurs, ne permet pas l’« incognito » qui cache à la fois le vice et la vertu [86]. Dans Considérations sur le Gouvernement de Pologne, Rousseau souligne qu’il faut préférer de beaucoup les récompenses honorifiques aux pécuniaires. Alors que les premières sont publiques, donnent « de l’éclat à toutes les vertus patriotiques » [87], parlent « aux yeux et aux cœurs » [88], les secondes disparaissent « aussitôt qu’elles sont accordées » et ne laissent « aucune trace visible qui excite l’émulation en perpétuant l’honneur qui doit les accompagner » [89]. Pour provoquer l’émulation, l’honneur doit être publicisé. Les décorations publiques participent de cette conception : les citoyens décorés sous « les yeux du peuple » portent à la vertu. Dans Considérations sur le Gouvernement de Pologne, Rousseau s’empresse de préciser que ces décorations ne doivent pas verser dans le luxe et l’artifice de cour :

Ne négligez point une certaine décoration publique ; qu’elle soit noble, imposante, et que la magnificence soit dans les hommes plus que dans les choses. On ne saurait croire à quel point le cœur du peuple suit ses yeux et combien la majesté du cérémonial lui en impose. Cela donne à l’autorité un air d’ordre et de règle qui inspire la confiance et qui écarte les idées de caprice et de fantaisie attachées à celles du pouvoir arbitraire. Il faut seulement éviter, dans l’appareil des solennités, le clinquant, le papillotage et les décorations de luxe qui sont d’usage dans les cours [90].

Pour Benjamin Constant et Jeremy Bentham, la thématique de l’honneur surgit notamment lorsque les représentants affrontent la sanction de l’opinion publique, à même de faire et défaire les réputations. Pour ces deux auteurs, l’honneur fait partie d’un système élaboré de contrôle et de reconnaissance de la responsabilité des gouvernants. Il devient un enjeu de la crédibilité des gouvernants et, à ce titre, joue un rôle central dans la vie publique. Constant et Bentham s’accordent sur le fait qu’une vie publique « enveloppée » de mystères, plutôt que de susciter la confiance, engendre la méfiance à l’égard des gouvernants même intègres, ceux-ci pouvant subir la calomnie. Dans Principes de politique, Constant affirme que l’honneur des ministres ne peut être garanti par l’opinion publique que si la vie de l’Etat apparaît en pleine lumière. L’opacité ou le flou autour du fonctionnement étatique entraîne la suspicion [91]. L’éthique publique constantinienne est celle de la révélation qui, si elle dénonce les agissements coupables, ne nuit jamais à l’honneur des ministres probes :

L’honneur des ministres, loin d’exiger que les accusations intentées contre eux soient enveloppées de mystères, exige plutôt impérieusement que l’examen se fasse au grand jour. Un ministre, justifié dans le secret, n’est jamais complètement justifié. […] Une discussion secrète laisse planer sur lui l’accusation qui n’est repoussée que par une enquête mystérieuse, et peser sur eux l’apparence de la connivence de la faiblesse ou de la complicité [92].

Aussi, la diffamation, les accusations sans fondement ne constituent pas, selon Constant, des arguments très solides pour délégitimer le principe de la publicité : « les déclamations inconsidérées, les accusations sans fondement s’usent d’elles-mêmes, se discréditent, et cessent enfin, par le seul effet de l’opinion qui les juge et les flétrit » [93]. Bentham rejoint Constant dans l’idée que l’opacité ou la sensation du mystère ne sont jamais profitables à la réputation, car elles excitent le soupçon et permettent la calomnie. La publicité, plutôt que d’affecter l’honneur, le préserve souvent ; les procédures ouvertes préviennent les fausses accusations, et cela vaut pour la réputation des juges [94], comme celle des représentants. Une telle foi dans la publicité trouve ses limites, chez Bentham, lorsqu’il s’agit, dans une procédure judiciaire, de ne pas porter atteinte à l’honneur d’un individu ou d’une famille, notamment en révélant des informations préjudiciables à ceux-ci [95]. Toutefois, il ne s’agit pas ici de personnes qui doivent être exposées au jugement du public, comme le sont les représentants.
Le principe de publicité permet, chez Bentham et Constant, d’établir la vérité des mérites, de qualifier les comportements honorables, suscitant l’estime et dissipant la méfiance. Et s’il est fait à la publicité le procès d’engendrer, au sein de l’opinion, des jugements mal fondés, les deux auteurs s’accordent pour penser que les accusations injustes s’épuiseront d’elles-mêmes. La publicité a pour fonction d’établir justement les mérites, en donnant à voir les actes tels qu’ils sont. Enfin, Rousseau voit en outre dans la publicité un moyen de rendre publics les honneurs, de transformer ceux-ci en un vecteur d’émulation ou de promotion des comportements vertueux : « la République, en graduant et distribuant à propos ces récompenses purement honorifiques, se ménage un trésor […] qui lui donnera des héros pour citoyens » [96].

Conclusion

En guise de conclusion, nous souhaitons évaluer la persistance, aujourd’hui, des cinq éléments associés à la transparence - légalité, vertu, véracité/légitimité, responsabilité, honneur -, identifiés chez les auteurs contemporains de l’émergence des gouvernements représentatifs. En d’autres termes, la transparence est-elle encore traversée par la combinaison de ces éléments ? Certains ont-ils disparu ou au contraire se sont-ils renforcés ? Nous faisons ici l’hypothèse que les cinq associations retenues forment des composantes importantes des discussions actuelles sur le concept de transparence. La légalité constitue une des dimensions les plus saillantes de l’exigence de transparence aujourd’hui, elle semble même s’être renforcée, ceci en raison d’une influence croissante de la culture de l’Etat de droit. Parmi les théoriciens de l’Etat de droit au XXe siècle qui ont porté une attention particulière à la transparence, il faut noter, par exemple, Hans Kelsen pour lequel la légalité des activités de l’Etat, en démocratie, est la mieux garantie par la publicité. Cela ressort clairement de l’un de ses articles publiés en 1933, « State-form and world-outlook » [97].
Au sein de la littérature contemporaine sur la transparence, la vertu surgit de la manière la plus palpable dans les travaux relatifs à la corruption. David Naurin indique que « dans la recherche et le débat sur les causes de la corruption et ses remèdes, le pouvoir purifiant de la transparence constitue un présupposé bien établi » [98]. Dans cette acception, la transparence devient une garantie de la moralisation du politique. En outre, la transparence représente aujourd’hui une forme de vertu substitutive qui s’impose en raison d’un certain désenchantement à l’égard d’autres valeurs. On retrouve très bien cette idée chez Rosanvallon : « une véritable idéologie de la transparence s’est ainsi peu à peu érigée en lieu et place de l’idéal démocratique de production d’un monde commun. La transparence est devenue la vertu qui s’est substituée à la vérité ou à l’idée d’intérêt général dans un monde marqué par l’incertitude [….]. La nouvelle utopie de la transparence devient de la sorte le moteur même du désenchantement qu’elle entendait conjurer » [99]. Comme on l’observait déjà chez les classiques, dire le « vrai », c’est aujourd’hui répondre à l’exigence de véracité, mais aussi à celle de l’intelligibilité. Si ce qui est dit ne doit pas tromper, il faut aussi que cela soit exposé clairement. Lorsque Christopher Hood définit, en 2001, la notion de transparence tout en relevant la difficulté de la tâche en raison de la complexité du concept, il indique : « en fait la transparence est communément utilisée pour signifier différentes choses, telles que l’absence de secret, la clarté des politiques, la cohérence ou encore une culture de la sincérité » [100]. La clarté, la cohérence, la sincérité constituent trois éléments de cette esquisse de définition ; ce sont autant d’exigences qui s’adressent par exemple aux administrations.
Aujourd’hui, on constate également une résurgence de la notion d’honneur par son opposé, le déshonneur ou l’infamie. Dans l’espace public, cela est plus particulièrement visible par le phénomène que les politologues ont nommé « naming and shaming  ». Il qualifie des situations infamantes où des acteurs sont confrontés à des jugements publicisés qui génèrent, pour eux, une mauvaise réputation. Comme le souligne Alexandre Flückiger, l’obéissance aux règles est également conditionnée à un lien émotionnel qui relie l’acteur aux normes auxquelles il est soumis. Le sentiment de la honte participe de ce lien, il favorise le respect des règles et encourage un comportement conforme au bien public. A titre d’exemple, flétrir l’honneur d’un agent économique peut « s’avérer bien plus douloureux que le recours à des actes juridiques obligatoires […]. La nécessaire publicité atteint de toute évidence plus le producteur que la simple notification d’une interdiction de distribution, en raison de l’atteinte à son image » [101]. La crainte d’une atteinte à la réputation, en entraînant un effet de mise en discipline, devient ainsi un instrument implicite, mais incertain, de régulation des acteurs [102].
Enfin, la responsabilité politique, qui entrait explicitement en considération chez Benjamin Constant, Jeremy Bentham et Jean-Jacques Rousseau, demeure prépondérante dans la littérature sur la transparence. L’exigence de transparence va désormais de pair avec le désir de rendre politiquement responsables les agents politiques et de sanctionner les agissements coupables. Si ce désir est vif, il n’est toutefois pas toujours satisfait, en raison notamment de l’opacité inhérente aux actions humaines et des nombreux obstacles à l’information, comme le rappelle John Dunn [103]. Rendre responsables (ou comptables) de leurs actions les gouvernants, implique un accès à l’information et la potentialité d’un contrôle. C’est d’ailleurs et avant tout dans la possibilité d’un tel contrôle et donc dans l’éventualité de sanctions morales, politiques et juridiques que la transparence devient un réel enjeu public.

par Sandrine Baume

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Pour citer cet article :

Notes

[1] Jeremy Bentham, « Constitutional Code », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham (1843), New York, Russell & Russell, 1962, p. 493, vol. IX.

[2] Je remercie les évaluateurs anonymes pour leurs commentaires avisés sur les versions antérieures de ce texte, ainsi que Yannis Papadopoulos pour sa relecture attentive du manuscrit.

[3] A titre d’exemple, la France a adopté une loi sur le principe de transparence dans l’administration dès 1978, la Suisse a adopté une loi fédérale sur le même principe en 2004, entrée en vigueur en 2006, six mois après la loi fédérale allemande sur le même sujet. Au sein des institutions européennes, l’accès aux documents joue un rôle considérable dans la politique de transparence. Ce droit, dont bénéficient tous les citoyens européens et tous les résidents de l’Union européenne, est garanti depuis 2001 (Règlement (CE) n°1049/2001).

[4] Il faut rappeler que la pratique du secret a accompagné la naissance des États contemporains (Machiavel, Bodin) ainsi que leur développement (Clausewitz, Hegel).

[5] Pour ce qui concerne l’usage qui est fait, dans cet article, de la notion de « transparence » et de « publicité », se rapporter à la partie « Transparence versus publicité ».

[6] Marc Richir, « Révolution et transparence sociale », préface in Johann Gottlieb Fichte, Considérations sur la Révolution française (1793), Paris, Payot, 1974, p. 10.

[7] Michel Foucault., « L’oeil du pouvoir » in Dits et écrits II, 1976-1988, Paris, Gallimard, 2001, p. 197.

[8] Jean Starobinski, La transparence et l’obstacle, Paris, Gallimard, 1971, p. 14.

[9] Sophie Wahnich, L’impossible citoyen. L’étranger dans le discours de la Révolution française, Paris, Albin Michel, 1997, p. 32.

[10] Carl Schmitt rappelle que la lutte contre l’absolutisme est passée par la réalisation de deux exigences complémentaires, celles de la publicité et de l’équilibre des pouvoirs : Parlementarisme et démocratie (1923), Paris, Seuil, 1988, p. 47.

[11] Jürgen Habermas, L’espace public : archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1997, p. 63.

[12] Ibid.

[13] Pour une analyse spécifiquement consacrée à Kant et Bentham, voir dans ce dossier les articles de François Calori et Malik Bozzo-Rey.

[14] A titre d’exemple, le titre d’une des sections de Der Streit der Fakultäten : « Von der Schwierigkeit der auf das Fortschreiten zum Weltbesten angelegten Maximen in Ansehung ihrer Publicität », Immanuel Kant, Der Streit der Fakultäten/The Conflict of the Faculties, Lincoln, London, University of Nebraska Press, 1992, p. 160.

[15] « Opakeness. Want of transparency, disturbance given [to] the transparency of the whole business : hence facilities afforded throughout for the secret and successful operation of sinister interest », Jeremy Bentham, First Principles Preparatory to Constitutional Code (Philip Schofield ed.), Oxford, Clarendon Press, 1989, p. 102, et « In the darkness of secrecy, sinister interest and evil in every shape, have full swing.[…] Where there is no publicity there is no justice », Jeremy Bentham, « Constitutional Code », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, New York, Russell & Russell, 1962, p. 493, vol. IX, cf. note 1.

[16] Daniel Naurin, « Transparency, Publicity, Accountability – The missing links », Swiss Political Science Review, 12 (3), 2006, pp. 91-92.

[17] Ibid.

[18] Cf. notes 32 et 33.

[19] Biancamaria Fontana, « The Absent Power : The Restoration of the Executive from Necker to Constant », in Sandrine Baume, Biancamaria Fontana, Les usages de la séparation des pouvoirs, Paris, Michel Houdiard, 2008, pp. 98-113 ; Dilip Parameshwar Gaonkar, Robert McCarthy « Panopticism and Publicity : Bentham’s Quest for Transparency », Public Culture 6 (3), 1994, pp. 547-575 ; Marc Richir, « Révolution et transparence sociale », préface in Johann Gottlieb Fichte, Considérations sur la Révolution française [1793], Paris, Payot, 1974, pp. 7-74.

[20] Nous utilisons ici le terme de publicité puisque les auteurs qui représentent la dimension de la légalité font usage, dans ce contexte, de ce concept et pas celui de transparence.

[21] Cf. note 58.

[22] Jeremy Bentham, « Principles of Penal Law », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, New York, Russell & Russell, 1962, p. 575 (vol. I), nous traduisons.

[23] Immanuel Kant, Vers la paix perpétuelle (1795), Paris, GF Flammarion, 1991, p. 124-125.

[24] Ibid., p. 125.

[25] Jürgen Habermas, L’espace public : archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Paris, Payot, 1997, p. 112.

[26] Immanuel Kant, Vers la paix perpétuelle, Op. cit., p. 125.

[27] Cf. Jürgen Habermas, L’espace public : archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise, Op. cit., p. 114.

[28] Jeremy Bentham, « Of Publicity », in Michael James, Cyprian Blamires (eds.), Political Tactics, Op. cit., p. 29. Les cinq autres raisons qui plaident en faveur de la publicité seront examinées plus en avant, cf. note 64.

[29] Jeremy Bentham, « Bentham’s Draught for the Organization of Judicial Establishments, compared with that of the National Assembly », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, New York, Russell & Russell, 1962, p. 317 (vol. IV).

[30] Ibid., p. 316.

[31] Ibid., p. 317.

[32] Jeremy Bentham, First Principles Preparatory to Constitutional Code (Philip Schofield ed.), Oxford, Clarendon Press, 1989, p. 56 et pp. 286-287 ; Jeremy Bentham, Securities against Misrule and other Constitutional Writings for Tripoli and Greece (Philip Schofield ed.), Oxford, Clarendon Press, 1990, p. 27.

[33] Jean-Jacques Rousseau, « Les Confessions » (1782-1789), in Œuvres complètes de Jean-Jacques Rousseau I, Paris, Gallimard (Bibliothèque de la Pléiade), 1981, p. 446.

[34] Jean Starobinski, La transparence et l’obstacle, Op. cit., p. 37-38.

[35] Ibid., p. 310.

[36] Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le Gouvernement de Pologne » (1770-1771), in Œuvres complètes de Jean-Jacques Rousseau III, Paris, Gallimard (Bibliothèque de la Pléiade), 1964, pp. 970-971. Cf. note 68.

[37] Cf. la section ci-dessus : « La publicité comme gage de légalité ».

[38] Immanuel Kant, Vers la paix perpétuelle, Op. cit., p. 147.

[39] Immanuel Kant, « Doctrine de la Vertu » (1797), in Métaphysique des mœurs II, Paris, GF-Flammarion, 1994, p. 286, nous soulignons.

[40] Immanuel Kant, Le Conflit des facultés (1798), Op. cit., p. 107-108.

[41] « Il est vrai que ce système de corruption ne doit pas être connu du public pour réussir. Il demeure donc sous le voile très transparent du mystère », ibid., p. 108, note 1.

[42] Jeremy Bentham, « Principles of Penal Law », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, New York, Russell & Russell, 1962, p. 575 (vol. I), nous traduisons.

[43] « If the government disdain to inform the nation of its motives upon important occasions, it thereby announces that it depends upon force, and counts the opinion of its subjects for nothing », ibid.

[44] « Publish the reasons and the facts which serve as the foundation for the laws and other acts of government », idem.

[45] Jeremy Bentham, « Principles of International Law », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, New York, Russell & Russell, 1962, p. 556 (vol. II).

[46] Jeremy Bentham, « Principles of Penal Law », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, Op. cit. p. 573 (vol. I).

[47] Jeremy Bentham, Principes de législation et d’économie politique, Paris, Guillaumin, 1888, p. 60-65.

[48] Ibid., p. 74.

[49] Ibid., p. 64-65.

[50] Charles F. Bahmueller, The National Charity Company. Jeremy Bentham’s Silent Revolution, Berkeley, Los Angeles, London, University of California Press, 1981, p. 42-43.

[51] « Sitôt que je fus en état d’observer les hommes, je les regardais faire, et je les écoutais parler ; puis, voyant que leurs actions ne ressemblaient point à leurs discours, je cherchai la raison de cette dissemblance, et je trouvai qu’être et paraître étant pour eux deux choses aussi différentes qu’agir et parler, cette deuxième différence était la cause de l’autre, et avait elle-même une cause qui me restait à chercher », Jean-Jacques Rousseau, « Lettre à Christophe de Beaumont », (1763) in Œuvres complètes de Jean-Jacques Rousseau IV, Paris, Gallimard (Bibliothèque de la Pléiade), 1969, p. 966.

[52] Jean-Jacques Rousseau, « Du Contrat social » (1762), in Œuvres complètes de Jean-Jacques Rousseau III, Paris, Gallimard (Bibliothèque de la Pléiade), 1964, p. 372.

[53] Cf. les sections suivantes de cet article : « Du contrôle et de la responsabilité des gouvernants » et « Du sentiment de l’honneur ».

[54] La définition que nous donnons de la responsabilité est celle de l’« accountability » ; nous traitons ces deux concepts comme équivalents.

[55] Mark Bovens, « Analysing and Assessing Accountability : A Conceptual Framework », European Law Journal, Vol. 13, No. 4, July 2007, p. 450.

[56] Benjamin Constant, « Principes de politique », in Ecrits politiques, Paris, Gallimard, 1997, p. 413.

[57] Ibid., p. 404.

[58] Jeremy Bentham, Securities against Misrule and other Constitutional Writings for Tripoli and Greece, Op. cit., p. 27.

[59] Ibid., p. 26.

[60] Jeremy Bentham, First Principles Preparatory to Constitutional Code (Philip Schofield ed.), Oxford, Clarendon Press, 1989, p. 241-242.

[61] Le caractère fictif de ce tribunal apparaît très clairement dans cette citation : « this tribunal, fictitious as it is, is not altogether without force », ibid., p. 241.

[62] Ibid., p. 286-287, nous traduisons.

[63] « It is objected against the régime of publicity, that is a system of distrust ? This is true ; and every good political institution is founded upon this base. Whom ought we to distrust, if not those to whom is committed great authority, with great temptations to abuse it ? » : Jeremy Bentham, « Of Publicity », in Michael James, Cyprian Blamires (eds.), Political Tactics, Op. cit., p. 37.

[64] Dilip Parameshwar Gaonkar, Robert J. McCarthy, Op. cit., p. 550.

[65] Jeremy Bentham, « Of Publicity », in Michael James, Cyprian Blamires (eds.), Political Tactics, Op. cit., p. 29-34.

[66] « Parliamentary speech and action, the nerve center of the democratic process, is shown to be susceptible to the swarming of the panoptic disciplinary mechanisms. However, while giving a detailed account of the disciplinary stategy embedded in parliamentary procedures for regulating legislators’ conduct, we have also suggested how Bentham undertook the Sisyphean task of containing « political speech » and making it transparent » : Dilip Parameshwar Faonkar, Robert J. McCarthy, Op. cit. p. 570.

[67] Michel Foucault, « L’œil du pouvoir », in Dits et écrits II, Op. cit., p. 195.

[68] Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le Gouvernement de Pologne », Op. cit. p. 1019, nous soulignons.

[69] Ibid., pp. 970-971, nous soulignons.

[70] Jean-Jacques Rousseau, « Du Contrat social », Op. cit. p. 430.

[71] Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le Gouvernement de Pologne », Op. cit. p. 978.

[72] Ibid., p. 979

[73] Ibid., p. 980.

[74] Ibid., p. 980.

[75] Ibid., p. 979.

[76] « Pour que l’administration soit forte, bonne et marche bien à son but, toute la puissance exécutive doit être dans les mêmes mains : mais il ne suffit pas que ces mains changent ; il faut qu’elles n’agissent, s’il est possible, que sous les yeux du Législateur, et que ce soit lui qui les guide. Voilà le vrai secret pour qu’elles n’usurpent pas son autorité », ibid., p. 978, nous soulignons.

[77] Benjamin Constant, Les principes de politique (1802-1806), Etienne Hoffmann (dir.), Genève, Droz, 1980, p. 136.

[78] Ibid., p. 137.

[79] Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le Gouvernement de Pologne », Op. cit. p. 1002.

[80] Immanuel Kant, Le Conflit des facultés, Op. cit. p. 106.

[81] À ce titre, on peut signaler Sharon R. Krause, Liberalism with Honour, Cambridge Mass., Harvard University Press, 2002 ; Céline Spector, Montesquieu. Pouvoirs, richesses et sociétés, Paris, PUF, 2004.

[82] Eugène Terraillon, L’Honneur, sentiment et principe moral, Paris, F. Alcan, 1912, p. 135.

[83] Ibid., p. 132.

[84] Ibid., p. 133.

[85] Ibid., p. 144.

[86] « Je voudrois que tous les grades, tous les employés, toutes les récompenses honorifiques, se marquassent par des signes extérieurs, qu’il ne fut jamais permis à un homme en place de marcher incognito », Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le Gouvernement de Pologne », Op. cit. p. 1007.

[87] Ibid., p. 962.

[88] Ibid., p. 1007.

[89] Ibid., p. 1007.

[90] Ibid., p. 964.

[91] Benjamin Constant, « Principes de politique », Op. cit., p. 396.

[92] Ibid., p. 395.

[93] Ibid, p. 396.

[94] Jeremy Bentham, « Rationale of Judicial Evidence, Specially Applied to English Practice », in John Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, New York, Russell & Russell, 1962, p. 355 (vol. VI).

[95] Ibid., p. 360.

[96] Jean-Jacques Rousseau, « Considérations sur le Gouvernement de Pologne », Op. cit., p. 1007.

[97] Hans Kelsen, « State-form and World-outlook », in Ota Weinberger (ed.), Essays in Legal and Moral Philosophy, Dordrecht-Holland/Boston-U.S.A., D. Reidel Publishing Company, 1973, p. 103-104.

[98] Daniel Naurin, « Transparency, Publicity, Accountability – The Missing Links », Op. cit., p. 92, nous traduisons.

[99] Pierre Rosanvallon, La Contre-démocratie. La politique à l’âge de la défiance, Paris, Seuil, 2006, p. 262.

[100] Christopher Hood, « Transparency », in Paul Barry Clark, Joe Foweraker (eds.), Encyclopedia of Democratic Thought, London, Routledge, 2001, p. 701, nous traduisons.

[101] Alexandre Flückiger, « Pourquoi respectons-nous la soft law ? Le rôle des émotions et des techniques de manipulation », Revue européenne des sciences sociales, Numéro XLVII-144, 2009, p. 90. La honte n’est pas le seul sentiment qui intervient dans le lien émotionnel qui se tisse entre l’individu et la règle à laquelle il est soumis. A ce titre, l’auteur évoque également la peur, l’empathie et l’estime de soi.

[102] Cf. Emilie M. Hafner-Burton, « Sticks and Stones : Naming and Shaming the Human Rights Enforcement Problem », International Organization, 4, vol. 62, 2008, pp. 689-716.

[103] John Dunn, « Situating Democratic Political Accountability », in Adam Przeworski, Susan C. Stokes, Bernard Manin (eds.), Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 335.

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