Comment peut-on être européen ?

mardi 16 mars 2010, par Paul Magnette

Thèmes : Europe

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Référence : Article publié dans Raison publique, n°7, octobre 2007, pp. 99-114

Il y a, dans la manière dont nous appréhendons le processus d’intégration politique de l’Europe, un paradoxe : tout en répétant que l’Union européenne est une construction sui generis, nous ne parvenons jamais vraiment à nous débarrasser des cadres d’analyse hérités de la construction stato-nationale. Si l’État est lui-même, comme nous l’enseignent la sociologie et l’histoire, le résultat d’un processus de dépassement des communautés locales, des droits, des représentations et des attitudes qui y étaient associés, pourquoi l’Union européenne ne serait-elle pas, à son tour, conduite à intégrer les États qui lui ont donné naissance en une communauté qui, sans forcément les dissoudre, viendrait néanmoins les surplomber ? Et si l’Union se construit en s’appropriant certains des éléments de l’État, les représentations collectives devraient, à leur tour, connaître un mouvement d’intégration verticale.

De tels schémas d’analyse ne sont plus, aujourd’hui, recevables. D’abord parce qu’ils sont contredits par l’évolution juridique et politique de l’Union des vingt dernières années. Plutôt que de déléguer les fonctions de l’État à des institutions supranationales, les auteurs des traités ont en effet multiplié, depuis Maastricht, les techniques qui permettent d’éviter, autant que possible, les « transferts de souveraineté » [1]. A elle seule, la sémantique du défunt traité constitutionnel en apporte le témoignage : jamais un traité européen n’avait tant multiplié les périphrases évoquant le respect des prérogatives des États et des identités nationales [2]. Peut-être n’est-ce qu’une phase de reflux passagère, mais en l’état actuel des choses, et pour l’avenir prévisible, on ne saurait sérieusement soutenir que l’Union avance sur la voie du dépassement des États et des nations.

Ce phénomène se traduit aussi sur le plan subjectif. Alors que les théories de l’identité de groupe postulent a priori un antagonisme entre l’identification à la nation et à l’Europe – l’identification étant supposée, par nature, close et exclusive - les enquêtes d’opinion révèlent, au contraire, une large compatibilité. La fierté nationale, telle que mesurée par les enquêtes Eurobaromètre, reste très forte en Europe : près de 9 citoyens sur dix se disent fiers de leur nationalité [3]. Mais ce sentiment ne constitue pas un obstacle à l’identification à l’Europe. Fin 2004, sept sondés sur dix se disaient aussi fiers d’être Européens. Tout au long des années 1990, on a vu la part des citoyens qui ne s’identifient qu’à leur pays décliner de 20% environ, tandis que la part de ceux qui se ressentent à la fois national et européen croissait dans une proportion semblable. Et ceci bien que l’on ait assisté, dans le même temps, à un déclin du sentiment d’avoir bénéficié de l’appartenance à l’UE et à une chute du soutien à l’intégration européenne [4]. Même si elle varie largement, on y reviendra, selon les pays, selon les catégories sociales, et selon les circonstances, l’identification duale semble donc se stabiliser : un citoyen européen sur deux se dit aujourd’hui national et européen [5].

Ceci nous impose d’établir un cadre conceptuel qui rende compte à la fois de l’émergence d’une conscience commune et de la persistance des perceptions nationales. Il s’agit surtout de comprendre comment ces phénomènes interagissent. Dire que l’Europe est complexe, que les citoyens sont dotés d’identités multiples, qu’ils se sentent attachés à la fois à leurs communautés locales et régionales, à leur nation et à l’Europe [6], ne suffit pas. Reconnaître la multiplicité de ces liens est nécessaire, tant nous avons été habitués à considérer l’identification nationale comme exclusive, mais ce n’est qu’un premier pas. Si l’on veut comprendre les dynamiques qui se jouent à travers la formation d’une citoyenneté européenne, il faut en identifier les différentes composantes, et les interactions.

A cette fin, la théorie politique de la reconnaissance peut nous être utile. Les travaux d’Axel Honneth et de Paul Ricoeur en particulier [7], inspirés de la phénoménologie de Hegel, offrent une théorie de l’intégration politique qui permet de sortir du schéma vertical classique. Dans la majeure partie de la sociologie historique de la nation, la formation d’un nous s’apparente à l’établissement d’un lien d’allégeance de l’individu à un groupe fermé et à prétention exclusive. Ce lien est en évolution constante, parce que les lieux du pouvoir se déplacent, mais il reste toujours vertical – c’est au groupe lui-même, surplombant ses membres, que l’on s’identifie – et exclusif – les identités préalables doivent s’effacer, ou au moins se subordonner au nous. Lorsque l’on raisonne en termes de reconnaissance plutôt que d’allégeance, la dynamique d’identification change. Pour le dire dans les termes de Honneth, le processus de formation d’une communauté, conçu comme une dynamique de reconnaissance, se laisse observer sur trois plans reliés entre eux : « first the relationship of individual subjects to themselves, then the institutional relations of subjects among themselves, and finally the reflexive relations of socialized subjects to the world as a whole » [8]. Ces trois composantes ne sont pas tant des stades successifs, que des composantes d’un processus, logiquement liées entre elles. La « reconnaissance mutuelle » est un processus d’abord horizontal, par lequel s’établit une relation avec un autre, et se consolide le respect de soi – ce n’est qu’en se ressentant reconnu par un autre que l’on s’estime soi-même, et ce n’est qu’en s’estimant soi-même que l’on peut comprendre et considérer l’autre. Ce double fondement est la condition requise pour que s’accomplisse l’identification verticale au groupe : s’identifier à un collectif n’est possible que si l’on dispose d’une identité personnelle stabilisée et si l’on reconnaît et estime les autres membres du groupe.

Une telle lecture permet, mieux que les approches verticales de la sociologie historique de l’État, de rendre compte des dynamiques qui se jouent à travers la diffusion d’une citoyenneté européenne. Transférée des « personnes » abstraites aux citoyens européens contemporains, un tel schéma d’analyse nous conduit à l’hypothèse suivante : le rapport à l’Europe n’est pas une confrontation simple entre le national et l’Européen, mais un processus plus complexe où se jouent simultanément
(i) une transformation de l’identité nationale du citoyen,
(ii) une modification des relations (horizontales) entre les citoyens de différentes nationalités, et
(iii) la formation d’un lien (vertical) entre les citoyens et l’Europe.

Être citoyen européen, ce n’est pas simplement se « ressentir européen », c’est aussi et surtout être national autrement, et reconnaître les nationaux des autres États membres comme dignes de considération et de curiosité. Plus : c’est seulement si le rapport à sa propre nation et aux autres nations change que l’on peut développer un lien à l’Union. Une telle discipline suppose de prendre ses distances par rapport à la moralité traditionnelle de la communauté nationale, marquée par une exigence de loyauté exclusive, voire d’exclusion ou d’agressivité à l’égard de l’étranger.

Le deuxième avantage de cette approche c’est que, contrairement à la sociologie historique de l’État, elle n’est pas téléologique. Chez Hegel, il est vrai, le processus a une fin : la reconnaissance mutuelle produit une vie éthique (l’esprit du peuple) et une entité politique (l’État) qui donnent sens au citoyen. Au troisième stade de la lutte pour la reconnaissance, les individus, après s’être mutuellement reconnus, se reconnaissent en l’État et deviennent ainsi citoyens. Désormais, c’est de leur appartenance à l’État qu’ils tirent leur droit et leur dignité. La dimension intersubjective de la reconnaissance devient secondaire, elle est occultée par la communauté de droits et de conscience que forme l’État national [9]. Les théories contemporaines de la reconnaissance, au contraire, mettent en évidence le caractère permanent et interminable du processus. Dans les sociétés contemporaines, marquées par le pluralisme des valeurs, on ne peut plus concevoir l’État comme dépositaire d’un esprit collectif, partagé par tous et immuable. L’État est, au mieux, un cadre où s’ordonnent les conflits de reconnaissance, il ne les supprime pas. Comme l’écrit Patchen Markell, l’État est continûment défini par les conflits de reconnaissance qui se jouent en lui : « To the limited extent that the state « resolves » struggles for recognition, it does so not as a deux ex machina that appears from outside the social, miraculously transcending its conflicts once and for all, but by acquiring and maintaining a hegemonic position in the midst of the social » [10]. Appliquée à notre objet, cette interprétation nous incline à voir que la transformation des identités n’est pas un parcours linéaire tendant vers une identification à une communauté supérieure, mais une tension continue et constitutive.

L’érosion des frontières de la citoyenneté

Calqué sur le modèle national, le discours fondateur de la citoyenneté européenne s’inscrivait dans une stratégie de légitimation d’inspiration fédéraliste : les citoyens étaient invités à se reconnaître comme des membres de l’Union, liés directement à elle par des droits et avantages qui complétaient ceux de leur statut civique national [11]. C’est d’ailleurs toujours en ces termes que la Commission promeut la citoyenneté de l’Union : « Citizenship of the Union is both a source of legitimation of the process of European integration, by reinforcing the participation of citizens, and a fundamental factor in the creation among citizens of a sense of belonging to the European Union and of having a genuine European identity » [12].

Dans les faits, la citoyenneté de l’Union se déploie plus, pourtant, dans une dimension horizontale que verticale. Le premier droit que recouvre ce statut est celui de circuler librement sur le « territoire » de l’Union et de s’établir, sous certaines conditions, sur le sol d’un autre État que celui dont on est le ressortissant. La citoyenneté reflète ainsi le noyau essentiel du projet européen, qui est d’éroder les frontières de la citoyenneté. C’est d’ailleurs bien en ces termes que les citoyens le comprennent : lorsqu’on les interroge sur ce que représente pour eux l’Union européenne, ils sont 52% à citer « la liberté de voyager, étudier, travailler partout dans l’UE », loin devant la paix (37%), la démocratie (24%) ou la prospérité (21%) que l’on a coutume de présenter comme les piliers normatifs du projet européen [13]. Dans l’expérience des Européens, la liberté de mouvement est la première manifestation de la citoyenneté de l’Union.

Ce principe de libre circulation ne prend tout son sens civique que combiné à un autre principe fondamental et originaire du droit européen : l’interdiction des discriminations fondées sur la nationalité. Les citoyens n’ont pas seulement le droit de bouger, ils ont aussi et surtout celui d’être traité, lorsqu’ils se trouvent sur le territoire d’un autre État membre, comme s’ils n’y étaient pas étrangers. Cette reconnaissance mutuelle était déjà le fondement des citoyennetés communes des ligues de cités dès la Grèce ancienne, ce que les contemporains appelaient une isopolitie, une égalité de droits civiques. C’est là un élément typique de toute citoyenneté fédérale : dans l’histoire américaine, comme dans celle de l’Allemagne fédérale ou de la Suisse, l’égalité de traitement entre citoyens des différentes entités unies dans la fédération – états, Länder ou cantons – fut le premier pilier de la citoyenneté fédérale.

La jurisprudence de la Cour relative à la citoyenneté de l’Union s’inscrit dans ce mouvement. Depuis l’introduction de la citoyenneté dans le traité, les juges de Luxembourg ont eu recours à cette notion pour étendre la portée du principe de non discrimination en vertu de la nationalité : à leurs yeux, en effet, « Union citizenship is destined to be the fundamental status of nationals of the Member States, enabling those who find themselves in the same situation to enjoy the same treatment in law irrespective of their nationality » [14]. A la différence de la Commission, la Cour ne développe pas une rhétorique de l’appartenance à l’Union, ou de l’identité commune, mais met l’accent sur l’ouverture des citoyennetés nationales les unes aux autres.

En pratique, cela implique que la Cour s’autorise à juger si les États peuvent priver d’avantages sociaux les ressortissants d’autres États membres qui se trouvent sur leur territoire, quel que soit leur statut économique. Et pour autant que ceci ne constitue pas un « unreasonable burden » pour les budgets sociaux nationaux, la Cour proscrit les discriminations, qu’il s’agisse d’aide sociale, de prime d’accès à l’emploi, d’allocations familiales, ou de questions détachées de la condition socio-économique comme le droit de changer de patronyme [15].

Bien qu’il soit difficile de le mesurer avec rigueur, on peut penser que la citoyenneté européenne, ainsi comprise, constitue un puissant facteur de transformation des perceptions de soi et de l’autre. Telle était l’hypothèse de Kant quand, dans son traité Vers la paix perpétuelle (1795), il établissait la nécessité de reconnaître un « droit de visite » aux citoyens d’un État sur le territoire des États alliés. L’hospitalité que les États membres de la Fédération devaient reconnaître mutuellement à leurs ressortissants renvoyait au droit « pour l’étranger, à son arrivée sur le territoire d’un autre, de ne pas être traité par lui en ennemi » [16]. Sans recevoir un plein droit de résidence, tout citoyen devait au moins se voir reconnaître le droit de « se proposer à la société » du pays d’accueil. De cette manière, écrivait Kant, « des parties du monde éloignées peuvent entrer pacifiquement en relations mutuelles, relations qui peuvent finalement devenir publiques et légales et ainsi rapprocher toujours davantage le genre humain d’une constitution cosmopolitique » [17]. La consécration de ce droit devait permettre d’actualiser le cosmopolitisme latent : « la communauté (plus ou, moins étroite) formée par les peuples de la terre ayant globalement gagné du terrain, on est arrivé au point où toute atteinte au droit en un seul lieu de la terre est ressentie en tous » [18]. Le droit de visite, qui impose au pays d’accueil de ne pas traiter l’étranger en ennemi, et au visiteur de ne pas se comporter en conquérant, doit contribuer à civiliser les rapports transnationaux, et ainsi à actualiser la communauté civique universelle [19].

Dans un jugement réfléchissant, la formation de la citoyenneté européenne nous apparaît comme la réalisation de ce processus kantien. Que les auteurs des traités fondateurs aient accepté, avec prudence et à contrecœur mais accepté tout de même, les principes de libre circulation et de non discrimination révèle que s’est accomplie, dans l’Europe médiane du début des années 1950, une « révolution cosmopolitique silencieuse » [20]. Il faut se garder de toute lecture rétrospective idéaliste : la liberté de circulation et l’égalité de traitement n’étaient pas soutenues d’emblée par des dirigeants nationaux généreux, et ils ne se sont pas déployés de manière simple et linéaire. Mais nier qu’il y ait eu un motif normatif dans la reconnaissance de ces principes manquerait tout autant de réalisme. De même, on ne peut comprendre l’extension progressive de ces principes, des années 1960 au traité de Maastricht, sans prendre en compte les motifs normatifs : les travailleurs migrants qui réclamaient l’égalité de traitement devant les juridictions nationales, et les syndicats qui les soutenaient, avaient une visée politique ; la direction générale des affaires sociales de la Commission, poussant les gouvernements à lever progressivement les restrictions imposées à ces droits, comme la Cour restreignant les conditions posées par les États et élargissant le champ des discriminations prohibées, tous brandissaient des motifs juridiques, qui traduisaient l’objectif politique de libéralisation du mouvement et d’égalisation des droits. Il n’est pas irréaliste de concevoir, dès lors, la lente extension de ces principes comme une actualisation progressive du noyau cosmopolitique des premiers traités. L’énonciation de la « citoyenneté de l’Union » dans le traité de Maastricht est la consécration juridique et politique de ce long parcours – parcours inachevé, puisque les gouvernements ont maintenu des conditions à l’exercice de la liberté de circulation et de résidence, que la Cour, jusqu’ici, ne remet pas directement en cause [21].

Que cette évolution juridique ait été possible révèle que s’est accompli, dans les consciences des acteurs directement impliqués dans la fabrication et la diffusion du droit européen du moins, un double décentrement. Appliquer aux « étrangers » le même droit qu’aux nationaux suppose d’abord de reconnaître, à la lumière du droit européen, l’illégitimité des pratiques d’exclusion civique naguère dominantes. Une telle attitude s’apparente à ce que le philosophe Jean-Marc Ferry appelle, empruntant le terme au psychologue Lawrence Kohlberg, une moralité post-conventionnelle [22] : on est forcé de voir sa propre histoire de manière critique, d’admettre que des pratiques autrefois « normales » sont, en regard de principes explicites auxquels on adhère, condamnables. Contrairement à ce que feignent de croire les adversaires du post-nationalisme, cette disposition ne se réduit pas à un mépris de sa propre histoire, à un rejet pur et simple du passé ou à un goût morbide pour la repentance. Le civisme post-nationaliste ou post-conventionnel se distingue du patriotisme national en ce qu’il refuse de passer sous silence les crimes du passé : l’amnésie délibérée n’est plus tolérée, parce que si elle peut être utile – d’un strict point de vue fonctionnel – à la formation d’une conscience nationale, elle empêche d’entrer en relation avec l’autre. Mais ce civisme post-conventionnel diffère aussi d’un simple patriotisme juridique, qui ne reconnaîtrait que les normes universelles. Il s’agit de se réapproprier son histoire de manière critique en la lisant à la lumière des principes universels dont sont porteurs les droits fondamentaux, pas de la remplacer par une adhésion abstraite à des principes formels.

Dans le même temps, un deuxième décentrement s’opère : l’impératif de non-discrimination nous force à intégrer dans notre compréhension du monde le point de vue d’un autre, d’un étranger. L’égalité de traitement implique en effet que tout avantage que l’on entend octroyer à ses nationaux est, potentiellement au moins, accessible aux ressortissants des autres États membres qui se trouvent sur notre territoire. Dans la conception des politiques publiques, les gouvernants et les législateurs sont contraints de tenir compte de cette contrainte : sans qu’il soit nécessaire de faire un effort d’altruisme, la citoyenneté européenne implique que ‘many policies in the public realm can no longer be adopted without examining their consonance with the interest of others.’ [23] Le même décentrement se laisse observer dans l’application du droit : l’interdiction de discriminer les ressortissants des autres États membres encourage un esprit de tolérance réciproque, déjà observable “in the sphere of public administration, in the habits and practices it instills in the purveyors of public power in European polities, from the most mundane to the most august” [24].

Il reste difficile de mesurer la portée de ces transformations. Les fonctionnaires et magistrats qui sont appelés à appliquer le droit européen dans leur pratique nationale constatent, directement, l’érosion des frontières de la citoyenneté, et il est probable qu’ils s’y habituent ; mais ils ne constituent qu’une infime fraction du corps civique européen. Les citoyens européens mobiles qui font l’expérience de la liberté de circuler et de s’établir ailleurs (un peu plus de 5% de la population européenne), et qui se voient octroyer sur le sol d’un État dont ils ne sont pas le ressortissant des droits et avantages sociaux naguère réservés aux nationaux, mesurent concrètement l’impact de la citoyenneté de l’Union. Pour des centaines de milliers de ressortissants italiens, venus travailler dans les mines et industries sidérurgiques françaises ou belges, ceci a correspondu à une expérience concrète. Traités avant-guerre comme des étrangers destinés à rentrer dans leur pays d’origine, devenus des résidents permanents de seconde classe après guerre, ils ont progressivement accédé aux droits civils et sociaux, et à certains des droits politiques qui leur avaient d’abord été refusés. Les rares enquêtes sociologiques consacrées à ces questions ont montré que ce phénomène avait contribué à la restauration de la fierté nationale des travailleurs migrants. Voire même que, par extension, les pays d’émigration, dont les ressortissants cessaient d’être discriminés, se sentaient libérés des préjugés négatifs dont leur perception à l’extérieur était affectée [25]. En forçant les pays d’accueil à reconnaître comme égaux les ressortissants des pays d’émigration, la citoyenneté de l’Union illustre la dimension première de la reconnaissance mutuelle : être reconnu par l’autre renforce l’estime de soi [26]. Lorsque les mesures de sauvegarde limitant le mouvement des ressortissants des nouveaux États membres auront été levées, et à mesure que s’atténueront les préjugés collectifs à l’encontre des « travailleurs de l’Est », ce mécanisme s’étendra à de nouvelles fractions des peuples européens. La mobilité touchant des catégories toujours plus vastes de citoyens, ces effets sont destinés à s’étendre.

Il faut toutefois se garder, ici aussi, de toute lecture unilatérale. On peut faire l’hypothèse que la citoyenneté européenne modifie graduellement les perceptions, en forçant à réinterpréter l’idée de la communauté au regard des principes d’ouverture et d’égalité de traitement dont le droit européen est porteur. Mais il faut aussi reconnaître que les manifestations positives de ce phénomène ne se laissent pas aisément cerner. Les effets de leur absence sont, en revanche, clairement perceptibles : le mépris est plus visible que l’estime ; les tensions sont plus spectaculaires que la coopération banalisée. Ainsi, il est fort probable que les craintes que nombre de Français ont nourries à l’endroit du « plombier polonais », soupçonné de saper les bases du « modèle social français » en jouant d’une concurrence déloyale, craintes qui ont reçu un large écho en Pologne, ont affaibli la confiance et l’estime mutuelles, rendant la coopération plus difficile.

Les exemples de dénis de reconnaissance, que l’on pourrait multiplier, nous rappellent que ce processus n’est pas abouti, et que son cours n’est ni linéaire ni irréversible. Les enquêtes Eurobaromètre des années 1970, mesurant les progrès de la « confiance mutuelle » entre peuples européens, révélaient que la méfiance à l’encontre des Allemands s’était rapidement atténuée : en 1980, le peuple allemand était l’un de ceux qui inspiraient la plus large confiance aux autres membres de la Communauté (61%, progressant de 16% par rapport à 1970, contre 63% pour les Néerlandais, 60% pour les Britanniques, et 37% seulement pour les Italiens) [27]. Mais les mêmes enquêtes montraient aussi que la défiance se déplaçait vers les pays du Sud, et qu’elle y demeurait stable. Si de telles enquêtes étaient disponibles pour la période récente, on y décèlerait plus que probablement un phénomène du même ordre à l’encontre des nouveaux membres de l’Est. Ici, le cycle de la reconnaissance peut se dérouler à rebours : la méfiance blesse, affaiblissant l’estime de soi, et rendant plus difficile la coopération et la solidarité.

De la reconnaissance mutuelle à l’émergence d’un Nous européen

L’ouverture réciproque des citoyennetés nationales les unes aux autres, et les transformations des identités nationales et des perceptions réciproques que ce mouvement implique, n’épuisent pas la citoyenneté de l’Union. Au-delà de cette dimension horizontale, les droits qu’elle porte et les aspirations politiques qu’elle suscite visent aussi à établir des relations directes entre les citoyens et l’Union, et à développer un sentiment de communauté politique.

La formation d’une telle communauté ne requiert ni la réduction des nations, ni le dépassement de la logique de reconnaissance mutuelle décrite jusqu’ici. On peut, au contraire, concevoir le mouvement horizontal de reconnaissance entre nations comme un préalable à la formation d’un sens civique partagé. La restauration de l’estime de soi, due à la reconnaissance par l’autre, contribue, par effet de retour, à renforcer l’estime réciproque, et les dispositions à la coopération : « the feeling of having the particular nature of one’s urges fundamentally recognized and affirmed can allow one to develop the degree of basic self-confidence that renders one capable of participating, with equal rights, in political will-formation » [28]. A son tour, ceci prédispose à poser des gestes de solidarité transnationale : « ‘solidarity’ can be understood as an interactive relationship in which subjects mutually sympathize with their various different ways of life because, among themselves, they esteem each other symmetrically » [29]. En d’autres termes, la reconnaissance mutuelle, se déployant sur un plan horizontal, prépare la formation d’une communauté et l’identification directe à celle-ci.

L’adhésion aux principes cardinaux du droit européen, et la conviction que les institutions qui ont pour mission d’en assurer la sauvegarde sont dignes de confiance, constituent le réquisit minimal d’une citoyenneté européenne. Adhérer à ces principes, accepter les procédures et les institutions qui les forment et les appliquent, ceci est déjà, en soi, une forme d’identité politique européenne.

De telles dispositions existent déjà dans l’Union. Les enquêtes d’opinion rappellent qu’un citoyen sur deux se reconnaît une identité européenne complémentaire de son identité nationale. Des études qualitatives plus approfondies ont montré que cette identité a un contenu plus civique que culturel [30] : lorsqu’ils évoquent l’Europe, c’est à l’Union européenne, ses institutions, ses droits et ses politiques, que se réfèrent les personnes interrogées, plus qu’à une entité historique ou à une communauté de valeurs et de traditions. On peut dès lors être tenté de conclure avec Thomas Risse que « the attempt by European leaders to deliberately construct the EU around civic and postnational values has made some inroads in people’s perceptions of and identification with the EU. The growing visibility of the EU in people’s live is connected to a specific content and substance of European identity as civic and postnational, emphasizing liberal values of democracy, human rights, and the social market economy with a strong welfare state component » [31]. Risse reconnaît toutefois que cette image demeure brouillée, dans la mesure où l’UE « is often presented in the national discourses, including the media, in a rather fuzzy and contradictory manner » [32].

Force est de reconnaître que cette identification demeure partielle et instable. Toutes les études ont montré que la perception de l’Union comme un lieu d’identification complémentaire de la nation est plus répandue parmi les citoyens instruits et actifs que dans la moyenne. S’il est excessif de considérer que nous assistons, autour de l’enjeu européen, à une dualisation du corps civique (les citoyens les plus instruits adhérant aux valeurs d’ouverture, de tolérance, de libre mouvement… qu’incarne l’Union, tandis que les autres catégories sociales trouvent un « refuge » dans la fermeture de la nation), on ne peut pas nier que la diffusion de ces dispositions est lente, et qu’elle épouse en grande partie les découpages de la stratification sociale. De même, on a pu relever que le rapport à l’Europe varie largement d’une nation à l’autre : si certains pays vivent l’Europe comme le symbole de la répudiation d’un passé honni, d’autres l’associent au déclin de traditions auxquelles ils demeurent attachés, ou à la résurgence d’une puissance hégémonique menaçant l’épanouissement national [33].

Tout en prenant au sérieux l’hypothèse d’un attachement civique à l’Union et aux principes qu’elle incarne, il convient, pour ne pas céder à une lecture unilatérale du processus d’intégration, de garder à l’esprit les limites des progrès accomplis et les risques de reflux. L’hypothèse selon laquelle la déstabilisation des identités nationales, sous l’effet des contraintes juridiques et politiques européennes, réactiverait des sentiments nationaux exclusifs et agressifs, n’est pas dénuée de fondements. La convergence qui s’est accomplie, dans la plupart des États membres, anciens autant que nouveaux, entre les mouvements xénophobes, anti-libéraux et anti-européens est flagrante.

Nous manquons d’expériences qui permettent de porter un jugement complet. La « crise autrichienne » de 2000 a révélé à la fois que la « communauté des valeurs » européenne n’est pas aussi solide qu’il y paraît de prime abord, et que l’effet de l’appartenance à l’Union sur la démocratie nationale est loin d’être univoque. L’avènement au pouvoir d’un parti d’extrême droite qui n’avait jamais totalement désavoué son passé fasciste avait provoqué, on le sait, la réaction des quatorze États membres, au nom des « principes démocratiques européens » et d’un droit de regard mutuel inhérent à l’appartenance à l’Union – et codifié par le traité d’Amsterdam. Lorsque les quatorze gouvernements adoptèrent des sanctions à l’égard de l’Autriche, certains y virent le signe que l’Europe confirmait sa vocation à être une « communauté de valeurs », ancrée dans une communauté de droits et s’autorisant à juger la politique intérieure des Etats membres. L’espoir était que les Autrichiens, rappelés aux principes de non discrimination par leurs partenaires, prennent gardent à leurs penchants xénophobes. Mais le jugement n’était pas unanime : certains s’indignèrent de cette ingérence, jugée comme une interférence illégitime dans la vie d’un pays démocratique, voire comme une forme latente d’anti-germanisme ; d’autres condamnèrent les effets contre-productifs des sanctions, accusées de réveiller les expressions de fierté nationale voire les dérives nationalistes. La multiplication des ingérences [34] contribue à banaliser ce « droit de regard » mutuel, et force les Européens à élargir la perception de leur propre histoire nationale. Mais la question de savoir si cela conduira à un repli identitaire, réagissant aux « critiques de l’étranger », ou contribuera au contraire à débarrasser les cultures politiques nationales de leurs dimensions les plus narcissiques et les plus exclusives [35] reste ouverte.

Tout en ayant conscience de la nécessité d’enraciner davantage ses principes dans les imaginaires civiques, il convient donc de mesurer les risques que comporte la volonté de former une communauté politique plus substantielle que celle que nous avons atteinte. Le renforcement d’une identité commune peut avoir pour effet de réactiver les réflexes de distinction. En premier lieu, il est permis de penser que le renforcement de l’identité européenne se fera au détriment de tiers. Du point de vue de l’efficacité, on peut concéder que la confrontation à un « autre » est utile à la prise de conscience par les Européens de leur identité politique. Mais il convient de garder à l’esprit les effets secondaires de ces mécanismes : certaines études de psychologie sociale montrent une corrélation forte entre l’identification à l’Europe et la xénophobie ; et il est probable que plus l’identité se construit par opposition, plus elle comporte un potentiel d’exclusion [36]. Si ces hypothèses se vérifiaient, l’effet paradoxal de la consolidation d’une identification à l’Union serait de réduire la tolérance à l’égard des non-Européens, y compris en son sein.

Cette démarcation externe n’est d’ailleurs pas le seul effet pervers potentiel d’un renforcement de l’identité européenne. D’autres recherches de psychologie sociale montrent que, à mesure que le contenu substantiel de l’identité collective se renforce, les tensions internes peuvent s’accroître. Ceci se produit, en particulier, lorsqu’un sous-groupe large projette sa vision du bien politique sur le groupe, ceci tendant à réduire la tolérance réciproque [37]. La méfiance des Allemands ou des Français à l’égard des Polonais s’explique selon cette hypothèse par le fait que ces deux pays fondateurs projettent leur modèle socio-économique et politique sur l’Union, et qu’ils perçoivent la Pologne, « atlantiste » et « libérale », comme se soustrayant à la norme européenne. Par effet de rebours, les citoyens des peuples jugés « déviants » par les États qui prétendent imposer leur lecture de l’Union, conçoivent ces jugements hostiles comme un déni de reconnaissance. Ces deux dérives possibles ne valent pas argument, faut-il le dire, pour rejeter toute perspective de consolidation des fondements identitaires de la citoyenneté de l’Union. Mais ils ont valeur de limite : tout renforcement brusqué de l’identité commune qui saperait les bases du respect mutuel entre les peuples européens, ou qui réactiverait la xénophobie à l’égard des tiers, irait à l’encontre des finalités cosmopolitiques qu’il prétend servir.

par Paul Magnette

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Notes

[1] La codification des compétences de l’Union a plus visé à les contenir qu’à les étendre ; les nouveaux domaines d’action commune relèvent de méthodes de coopération de moins en moins contraignantes ; la représentation des États dans les institutions de l’Union s’est plus accrue qu’atténuée, et le leadership s’est déplacé de la Commission « supranationale » vers le Conseil européen qui réunit les chefs de gouvernement. Le principe sous-tendant les réformes institutionnelles de l’Union apparaît désormais être la protection des droits des États.

[2] L’insertion dans le traité constitutionnel d’une clause explicite autorisant le retrait de l’Union des États membres confirme ce désir d’affirmer politiquement que la contrainte que subissent les États dans l’Union n’est pas seulement relative mais aussi révocable.

[3] La moyenne dans l’Europe des 25 était à l’automne 2004 de 86% de fierté nationale (Eurobaromètre 62), oscillant entre 71% en RFA et 98% en Irlande. Par ailleurs, au printemps 2005, 91% des personnes interrogées se disaient « attachées » à leur pays, pour 87% à leur région, 87% à leur ville ou village et 66% à l’Europe (Eurobaromètre 63).

[4] Cf. R. H. Herrmann, T. Risse and M. B. Brewer (eds), Transnational identities, Becoming European in the EU (Rowman & Littlefield 2004).

[5] Fin 2004, 37% des personnes interrogées se sentaient nationaux uniquement, 48% se sentaient d’abord nationaux et ensuite européens. Seuls 3% se sentaient européens uniquement, 4% d’abord européens et ensuite nationaux et 7% autant européens que nationaux (Eurobaromètre 62).

[6] Cf. E. Meehan, Citizenship and the European Community (Sage 1993), p. 159.

[7] A. Honneth, The Struggle for Recognition, The Moral Grammar of Social Conflicts (MIT Press 1995). P. Ricoeur, Parcours de la reconnaissance (Stock 2004).

[8] A. Honneth, op. cit., p. 33.

[9] Comme l’écrit Ricoeur, “ l’accent n’est plus sur l’action réciproque, mais sur le rapport hiérarchique entre volonté réputée universelle et volonté particulière », op. cit., p. 290.

[10] P. Markell, Bound by Recognition (Princeton University Press, 2003), pp. 26-27.

[11] Cf. P. Magnette, La citoyenneté européenne : droits, politiques, institutions (Editions de l’Université de Bruxelles 1999).

[12] Commission européenne, Third Report on Citizenship of the Union, Brussels, 07.09.2001, COM(2001) 506 final, p. 7.

[13] Ces données sont issues de l’Eurobaromètre 63. Vingt ans plus tôt, avant que l’Acte unique européen n’ait fait sentir tous ses effets, la Communauté était plus largement associée à ces objectifs de paix : les personnes sondées sur leurs « manières de se sentir européen » en 1987 étaient 41% à citer « rivalités du passé surmontées, vivre en paix », loin devant les 17% qui citaient l’item « voyager sans difficultés ». Eurobaromètre 27.

[14] Case C-184/99 Grzelczyk v Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve (2001) ECR I-6193, para 31.

[15] Cf. J. D. Mather, « The Court of Justice and the Union Citizen » (2005) 11 European Law Journal, 722, at 740. Voir aussi D. Kostakopoulou, “Ideas, Norms and European Citizenship : Explaining Institutional Change” (2005) 68 Modern Law Review, 233.

[16] I. Kant, Vers la paix perpétuelle (Flammarion 1991), pp. 93-94.

[17] Ibid., p. 94.

[18] Ibid., p. 96.

[19] Les commentateurs de Kant se sont interrogés sur le caractère apparemment timoré de ses propositions. Pourquoi ne reconnaît-il pas un droit de résidence aux citoyens ; pourquoi n’assortit-il ce droit de visite d’aucune garantie judiciaire, le laissant dépendre de la bonne volonté des États ? Sans doute, simplement, parce que Kant connaît son audience : présenter aux Princes de son temps un droit cosmopolitique complet et juridictionnellement sanctionné ne serait pas réaliste : “the gap between rational political order on the cosmopolitan level and the political possibilities visible to Kant must have been too wide for him even to suggest bridging it, as he did (…) for the state and international levels”, comme l’écrit E. Ellis, Kant’s Politics (Yale University Press 2005), p. 95. Le droit de visite permettait au moins de “retain the possibility of civil relations”, préparant l’avènement d’un droit cosmopolitique complet. Un droit cosmopolitique considérant l’homme comme citoyen d’une Cité des peuples est juste en théorie, mais en pratique il faut, dans les circonstances du temps, se contenter d’un droit d’hospitalité, droit qui constitue une première brèche dans l’axiome de la souveraineté de l’État, suffisamment modeste pour que ses contemporains puissent politiquement l’accepter, et suffisamment corrosive à long terme pour qu’elle puisse effectivement contribuer à l’actualisation progressive de l’idéal cosmopolitique. Voir F. Cheneval, La Cité des peuples, Mémoires de cosmopolitismes (Cerf 2005), p. 223.

[20] M. Gauchet, La condition politique (Gallimard 2005) p. 501.

[21] La Directive sur le droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de s’établir librement sur le territoire des États membres (2004/38/EC) du 29 avril 2004, en cours de transposition, remplace les textes fonctionnels antérieurs, substituant un droit général aux droits particuliers octroyés auparavant aux travailleurs, aux membres de leurs familles, aux retraités et aux étudiants. Ce texte maintient l’exigence de faire état d’une profession indépendante ou de revenus suffisants et d’une assurance maladie, pour s’établir sur le territoire d’un État membre autre que le sien pour des durées supérieures à trois mois, mais il simplifie les formalités, réduit le champ des restrictions que les États peuvent poser, et établit un droit de résidence permanent au bénéfice de ceux qui résident depuis cinq ans sur le territoire d’un État membre. Par ailleurs, l’article 12 du traité CE introduit par le traité d’Amsterdam pose un principe général de non discrimination étendu au-delà de la nationalité à la race, au genre, aux préférences sexuelles…, et il a servi de base juridique pour l’adoption par le Conseil d’une directive (2000/43/CE) d’application du principe de non discrimination en fonction de la race ou de l’origine ethnique, et d’une autre directive (2000/78/CE) définissant la portée du traitement égal dans les cadres du travail et de l’emploi.

[22] J.-M. Ferry, La question de l’État européen (Gallimard 2000).

[23] J. Weiler, ‘Federalism without Constitutionalism : Europe’s Sonderweg’, in K. Nicolaïdis and R. Howse (eds), The Federal Vision, Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union (Oxford University Press 2001) p. 68.

[24] Ibid., p. 69.

[25] Pour le cas des Italiens de Belgique, cf. P. Magnette (ed), De l’étranger au citoyen : construire la citoyenneté européenne (De Boeck 1997).

[26] Comme l’écrit A. Honneth, op. cit., p. 92 : « one can develop a practical relation-to-self only when one has learned to view oneself, from the normative perspective of one’s partners in interaction, as their social addressee”.

[27] Eurobaromètre 13, 1980.

[28] A. Honneth, op. cit., p. 38.

[29] Ibid., p. 128.

[30] Cf. M. Bruter, Citizens of Europe ? The Emergence of a Mass European Identity (Palgrave 2004).

[31] T. Risse, « European Institutions and Identity Change : What have we Learned », in R. T. Herrmann et al., op. cit., p. 267.

[32] Ibid.

[33] J. Diez Moreno, Framing Europe, Princeton, Princeton University Press, 2003.

[34] Voir par exemple les critiques du Chancelier Schroeder à l’endroit de la formation d’une coalition associant la Ligue du Nord en Italie en 2000, l’expression de « préoccupations » par les institutions européennes et nombre de gouvernement lors du passage au second tour des présidentielles de Jean-Marie Le Pen en France en 2002, les résolutions du Parlement européen de 2004 appelant au respect du pluralisme médiatique en Italie.

[35] Comme en fait l’hypothèse Jean-Marc Ferry, La question de l’Etat européen, op. cit.

[36] Cf. L. Licata and O. Klein, « Does European Citizenship breed xenophobia ? European identification as a predictor of intolerance towards immigrants » (2002), 12 Journal of Community and Applied Social Psychology, 1.

[37] A. Mummendey and S. Waldzus, « Nartional Difference and European Plurality : Discrimination or Tolerance between European Countries », in R. K. Herrmann et al, op. cit., p. 59.

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